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【期刊名称】 《比较法研究》
论国际机制对中国社会保障制度与法律改革的影响
【副标题】 以联合国、国际劳工组织和世界银行的影响为例
【作者】 刘冬梅【作者单位】 慕尼黑大学
【分类】 社会保障行政法律制度【期刊年份】 2011年
【期号】 5【页码】 22
【全文】法宝引证码CLI.A.1157667    
  一、引言
  二战后,各种国家间组织蓬勃发展。国际组织,尤其是联合国组织通过制定国际法及其他行动,在国家间关系中扮演重要角色,也越来越多地介入到内国政策与法律的形成中,这其中自然也包括了社会保障领域。
  中国的社会保障制度改革是随着70年代末开始的经济转轨而逐步展开的。由于国家在这一时期实行对外开放政策,外部力量得以对社会保障改革理念和实际措施积极施加影响。而国际组织作为国际法的制定者及国际合作与知识传播的平台,更是在这一过程中表现得十分活跃。因此,分析国际组织及国际机制在这一领域的行动与影响,对于了解中国社会保障制度和社会保障法的形成及发展趋势都十分必要。
  二、研究对象与范围
  “国际机制”这个概念,涵盖了国际组织、国际组织制定的法律和行动准则及其具体的任务执行工作等。由于国际组织的存在与作用,国际合作得以在国际法的基础上机制化。国际关系学建立了一个研究框架,把国际组织的法律、行为准则和决策程序等按层次集合在一起。{1}本文所采用的研究框架与此有些类似,研究并不局限在法律层次,而是也涉及到了具体行动,以达到全面完整地描述国际机制在中国社会保障领域影响范围及程度的目的。本文选择联合国、国际劳工组织与世界银行作为主要研究对象,这是因为,社会保障领域的进步是上述组织的主要任务之一,他们一直以十分积极的态度参与中国的社会保障制度改革,其影响力渗透到了立法、政治决策乃至项目推广等方方面面。
  国际组织在此领域的首要影响手段是国际公约的制定与推广。通过社会保障公约,国际组织提出了社会保障的基本原则,建立了基本制度框架,并试图制定出统一的社会保障标准。因此本文首先关注的是联合国和国际劳工组织的社会保障公约及其在中国法律中的转化。此外,在发展中国家,国际组织还实行着“硬与软结合”的战略:{2}通过资金刺激、咨询建议与技术帮助等手段来支持其社会政策目标的实现。{3}在中国,联合国与国际劳工组织通过开展项目和咨询来推动公约的批准和转化,世界银行则更多采用财政手段提高自己的参与度。
  研究中存在的主要困难是:出于资料来源的限制,难以确定中国社会保障法律与政策的变化受国际因素影响的程度;有些改变是与国际公约主动保持一致,还是出于对外政策的需要而采取的妥协。另外一层困难是:中国社会保障制度仍处于转型期,发展方向并未完全明朗。目前尚不能确定,哪些国际组织的社会保障理念和措施会被中国最终接受与吸收,哪些在实践检验后会被扬弃。因此本文仅能作出一个中期的判断。
  三、国际机制的作用方式与影响
  (一)以社会人权为基本原则
  1.联合国关于社会人权的规定
  与国际劳动法的源起相似,社会保障标准国际化最初并非出于保护个人权利的动机,而是工业国家之间经济竞争所附带的社会保障一体化的要求。{4}人权作为社会保障的基本原则,是二战后方以《世界人权宣言》确定下来的。联合国1948年《世界人权宣言》并非一个公约,而只是计划中的“国际人权公约(International Bill of Human Rights)”的准备文件。最终于1966年制定出来的“国际人权公约”被分成了两个公约,即《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》。它们与《世界人权宣言》共同构成了当今国际社会保障体系架构的人权基础。
  《世界人权宣言》中所规定的“社会人权”包括了社会保障权(22条)、劳动权(第23条)、休息权(第24条)、社会保护权(第25条)、教育权(第26条)和文化生活权(第27条)。其中第22条起到的是一个总序的作用:“作为社会成员的个人有权享受社会保障,并有权享受其个人尊严和人格自由发展所必需的经济、社会和文化方面的各种权利。这些权利的实现要通过国家努力和国际合作,并考虑到各国组织和资源情况。”
  根据《经济、社会及文化权利国际公约》2条,社会人权并不构成个人的直接权利,而是赋予国家采取一切合适的手段,尤其是法律手段实现这些权利的义务。该公约所规定的内容直接适用人权中,不包括与社会权利相关的条款。社会权利条款指的是公约第9到12条,其中社会保障权规定在第9条,特点是突出了社会保险作为社会保障的可行道路。
  《公民权利和政治权利国际公约》涉及的主要是自由权等经典人权,社会保障权并未写人其中。但是对公约第26条的一个解释使得该公约也涉及了社会保障。第26条规定的是歧视禁止:所有人都应得到平等和有效的保护,以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何理由的歧视。联合国人权委员会1984年确定:歧视禁止也包括了禁止社会保障待遇上的歧视。{5}
  在一些人权公约,如《消除一切形式种族歧视公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》以及《残疾人权利公约》中,社会保障权得到了具体体现。
  2.人权公约在中国的转化
  国际公约须经全国人大常委会批准并转化为内国法方具备法律效力。至2010年,中国共加入18个联合国人权公约,其中包括上述公约中的5个,《公民权利和政治权利国际公约》和《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》不在此列。
  《经济、社会及文化权利国际公约》2001年在中国得到批准,2004年,“尊重与保障人权”(宪法33条第3款)和建立社会保障制度(第14条第4款)写入宪法。这可看作是联合国人权公约在中国的一个成就。然而这一事实不应被过分夸大。“人权”概念在中国的使用,最初是对80年代末西方以其人权标准向中国施压的一种反应。从1991年开始,中国针对西方指责发布多部人权白皮书。在这些文件中,“人权”得到正面评价,前提是把“生存权”与“发展权”视为首要的基本人权,并强调国家独立稳定与经济发展对保障人权的决定意义:“生存权和发展权是首要的人权,也是享有其他人权的基础。……生存权不仅指个人的生命在生理意义上得到延续的权利,而且指一个国家、民族及其人民在社会意义上的生存得到保障的权利。……所谓发展权,是生存权的延伸,是个人权利和集体权利的综合。作为个人权利,发展权是指国际人权文书确认的各种权利的总和,即每个人和所有人民有权参与、促进并享受经济、政治、文化和社会发展。作为集体人权,则是指各国特别是发展中国家在经济、政治、文化、社会等方面获得进步与发展的权利。”{6}中国的人权理论淡化了个人权利色彩,加入了更多的集体权内容。明确了生存权与发展权的含义后,人权概念方出现在中国法律中。社会保障立法自21世纪初开始注重与国际人权公约接轨,相关国际公约中的社会保障条款在中国法律中亦得到转化。
  1992年1月《儿童权利公约》在中国得到批准,《未成年人保护法》亦于同月生效。虽然两者的生效时间非常接近,《未成年人保护法》却并非受《儿童权利公约》影响的产物。《未成年人保护法》并未如该公约一样,以保障“儿童权利的尊严、平等与不受侵害”为出发点,而是首先强调国家与社会对保护和促进未成年人全面健康发展的责任。在1991年《未成年人保护法》中找不到类似于公约26条的儿童社会保障权表述。它仅是规定:“国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯”(第5条第1款)。直到2006年法律修改时,才加入了公约中的一些内容。公约所规定的儿童权利,包括生存权、自由权、健康保障权、社会保障权和教育权等在修改后的《未成年人保护法》3条中被表述为生存权、发展权、参与权与教育权。修改仍遵循了1991年的立法指导思想,出发点放在家庭、学校、国家、社会以及司法机关对儿童的保护上。因此,修改过的《未成年人保护法》所体现的仍然是中国的传统理念,即主要强调家庭、社会与国家对儿童的保护义务而非儿童权利。
  履行《消除对妇女一切形式歧视公约》的转化义务是1992年《妇女权益保障法》的立法目的之一。从法律名称就可以看出,立法意图是确定妇女在政治、经济、文化上和家庭中的平等地位,消除不平等对待,重点并非放在弱势保护上。因此立法者选择了一种与《未成年人保护法》不同,却与《消除对妇女一切形式歧视公约》相近的立法角度:根据权利类型,将条款划分为政治权、文化教育权、劳动权、财产权、人身权和婚姻家庭中的权益。《消除对妇女一切形式歧视公约》中对妇女社会保障权的规定(11条第1e款)转化在《妇女权益保障法》第四章(劳动权)中。该章规定:“国家发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业,为年老、疾病或者丧失劳动能力的妇女获得物质资助创造条件。” 2005年修改时,第四章的标题从“劳动权益”改成“劳动和社会保障权益”,第22条规定妇女享有与男子平等的劳动权和社会保障权,并在第28条中细化成社会保险、社会救助、社会福利和卫生保健等权益。
  1992年颁布的《残疾人保障法》的立法宗旨是“维护残疾人合法权益,保障残疾人平等地充分参与社会生活”(1条),残疾人的平等权(第3条)被作为首要目的予以突出。然而在随后的条款中,更多规定的是国家对残疾人的特殊扶助、减轻或消除残疾影响和外界障碍的措施。因此这一法律在形式上与《未成年人保护法》和《妇女权益保障法》都不一样:它强调维护残疾人权利,但却是按照国家保障措施来划分章节。
  《残疾人权利公约》2006年获得通过,2008年5月生效。这期间,中国依照该公约对《残疾人保障法》进行了修改。全国人大常委会于2008年4月批准了修改后的《残疾人保障法》,同年6月批准了《残疾人权利公约》。在《残疾人保障法》修改方案的说明中,提出要加强该法律的人权特征,改名为《残疾人权益保障法》,以着重强调对残疾人权益的保障。内容上则改为按照政治权利、人身权利、财产权益、婚姻家庭权益、康复权益、教育权益、劳动就业权益、文化生活权益、社会保障权益、无障碍权益来划分章节。然而这一建议并未得到采纳,修改后的法律沿袭了原来的名称和框架,与联合国公约接轨的修改主要是:每一章的起始明确规定残疾人的平等权;将第六章标题从“福利”修改为“社会保障”,规定了社会保险(第47条)、社会救助(第48条)和社会福利措施;另外还根据公约第9条将第七章从“参与社会生活”改为“无障碍环境”。
  综上所述,中国法律与联合国人权公约接轨目前成为趋势,然而至少当前这种影响仍流于表面。中国在对待国际公约转化的问题上持十分慎重的态度,法律的修改未触及其核心理念,强调国家对公民尤其是弱势群体的保障任务而非从个人权利出发,仍然是主导的立法思想。另一方面,中国是把国际公约的批准与转化作为对外政策的一部分,以“体现社会主义优越性,树立良好的国际形象”,{7}从而促进其他方面的国际交流与合作。
  (二)以国际劳工标准为基本框架
  联合国通过人权公约奠定其在社会保障法律上的影响,国际劳工组织则以制定社会保障标准建立了一个社会保障体系的基本框架,并致力于这个框架的完善与扩张。由于该组织的三方性结构(由政府、雇主与雇员代表构成)的限制,国际劳工组织社会保障标准涉及的主要是正式就业者。但是该组织近些年来一直大力提倡建立广泛的、将所有社会成员都纳入其中的社会保障体系。{8}
  1.国际劳工组织的社会保障标准
  国际劳工组织于1946年成为联合国特别机构,主要任务是制定就业、劳动条件、劳动保护和社会保障的国际标准。由于许多成员国因自身发展水平和历史条件等在公约批准与执行方面存在诸多困难,国际劳工组织还采取技术合作、咨询建议等措施促成任务的实现。
  早在1940年之前,国际劳工组织就以社会保险为基本形式,制定了一系列关于年老、疾病、生育、残疾、失业、工伤及遗属保障的公约。{9}在1952年第102号公约中,社会保障待遇被划分为9类:医疗待遇、疾病津贴、失业待遇、老年待遇、工伤与职业病待遇、家庭津贴、生育待遇、残疾待遇和遗属待遇。之后又通过专门公约和建议书将102号公约的规定具体化,逐渐建立了一个社会保障制度的一个基本框架。
  与社会保障有关的国际劳工组织公约

┌──┬──────────────┐
  │号码│公约            │
  ├──┼──────────────┤
  │C102│社会保障最低标准公约,1952 │
  ├──┼──────────────┤
  │C118│社会保障同等待遇公约,1962 │
  ├──┼──────────────┤
  │C121│工伤津贴公约,1964     │
  ├──┼──────────────┤
  │C128│残废老年和遗属津贴公约,1967│
  ├──┼──────────────┤
  │C130│医疗和疾病津贴公约,1969  │
  ├──┼──────────────┤
  │C157│维护社会保障权利公约,1982 │
  ├──┼──────────────┤
  │C168│促进就业和失业保护公约,1988│
  ├──┼──────────────┤
  │C183│保护生育公约,2000     │
  └──┴──────────────┘

  来源:国际劳工组织:《社会保障:新共识》, 2001
  1999年国际劳工组织又提出“体面劳动”概念,扩大社会保障覆盖面成为基本目标之一。在《关于社会保障问题的决议》中,明确了社会保障的基本人权性质,要求各成员国的国家战略朝人人享有社会保障的方向努力,并要与就业战略和其他社会政策密切结合。此外还强调,社会保障并没有一个单一正确的模式。每个社会必须自己确定收入保障和医疗保障的有效模式,这些选择是社会和文化价值观、历史、制度以及经济发展水平的反映{10}。
  2.国际劳工标准在中国
  1983年,我国承认了民国时期批准的全部14个国际劳工公约,此后又陆续批准了11个公约。批准原则是:批准必须在充分考虑国家政治、经济和社会发展水平的前提下在中国法律的基础上进行。{11}。实际中更倾向于接受技术公约而避开政治性公约{12}所批准公约主要涉及最低工作年龄、最低工资、工资待遇平等、反歧视以及就业促进等。
  与国际人权公约相比,社会保障标准由于更为具体,批准时受一国经济与社会条件的限制更多。由于国际劳工公约的衡量标准主要是从西方价值观与发展状况出发,{13}因此公约在发展中国家的批准率普遍较低,社会保障标准的批准率则更低。如第102号公约迄今只被178个成员国中的46个批准,第130号公约和168号公约的批准国更是少到分别只有15个和7个。
  3.国际劳工标准对中国社会保障法的影响
  中国批准的国际劳工公约目前主要涉及的是劳动中的问题。现行《劳动法》起草时考虑了与国际劳工标准的接轨问题,《安全生产法》、《职业病防治法》和《禁止使用童工规定》也都注意了劳工公约的转化。{14}已批准的公约中,只有第122号《就业政策公约》和第159号《残疾人职业康复与就业公约》涉及社会保障,最重要的8个社会保障公约至今尚未获得批准。
  国际劳工标准对中国社会保障法的影响主要体现在《

  ······

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【参考文献】 {1}这个框架包含了四种基本作用形式:原则、规范、规则和决策程序。[美]斯蒂芬·克拉斯纳:《结构原因与机制后果:机制作为介入的变量》(Krasner, Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables ,In-ternational Organization, 36/1982, p. 186.)
{2}[美]莎拉·布鲁克斯:《政策变化的相互依赖和国内基础:私有化在世界的扩张》(Brooks, Interdependent and Do-mestic Foundations of Policy Change: The Diffusion of Privatization around the World, International Studies Quarterly2005,49 (2),p. 273.)
{3}[英]鲍勃·迪肯:《全球社会政策与政府》(Deacon, Global Social Policy&Governance, 2007, p. 24.)
{4}[德]安吉利卡·努斯贝格:《国际组织的社会法》(Nuβberger, Dos Sozialrecht der internationalen Organisationen,Maydell/Ruland/Becker, Sozialrechtshandbuch, 2008, p. 1411);佘云霞:《国际劳工标准:演变与争议》,社会科学文献出版社2006年版,第41页。
{5}Communication No. 172/1984, Communication No. 182/1984.
{6}“生存权和发展权是首要的基本人权”,载《人民日报》2005年6月27日
{7}参见《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》。
{8}国际劳工组织:《社会保障:新共识》(ILO, Social Security: A New Consensus, Geneva, 2001,p. 1.)
{9}《国际劳工组织公约》No. 3, 8, 17, 18, 24, 25, 39, 40, 35, 36, 37, 38, 42, 44, 56.
{10}同注8,第1-5页。
{11}刘旭:《国际劳工标准概述》,中国劳动社会保障出版社2003年版,第37页。
{12}佘云霞:《国际劳工标准:演变与争议》,社会科学文献出版社2006年版,第391页。
{13}[德]约翰内斯·施瑞格勒:《国际劳工组织规则制定中的国际社会法比较》(Schregle , Internationale Sozialrechts-vergleichung in der normenschaffenden Tatigkeit der Internationalen Arbeitsorgaisation, Sozialrechtsvergleich im Bezug-snahmen internationalen und supranationalen Rechts, Berlin, 1978,p. 137.)
{14}林静:“一部具有鲜明中国特色的劳动法—记贾俊玲教授分析我国劳动法”,载《劳动保护》,1994年第9期,第13页;林燕玲:《国际劳工标准》,中国劳动社会保障出版社2007年版,第15页;刘铁民、朱常有、杨乃莲:《国际劳工组织与职业安全卫生》,中国劳动社会保障出版社2003年版,第74页;国际劳工组织:《中国职业安全卫生概况》,中国劳动社会保障出版社2005年版,第5页;王纪元:《仅有经济增长不足以保障社会公平与正义》,载《全球化背景下的国际劳工标准与劳动法研究》,中国劳动社会保障出版社2005年版,第9页。
{15}林嘉、魏丽:“工伤认定一般条款之立法思考”,载《法学杂志》2008年第1期,第87页。
{16}国际劳工组织:《中国职业安全卫生概况》,中国劳动社会保障出版社2005年版,第5页。
{17}安全科学技术研究中心:《加入职业安全卫生及工作环境公约的可行性研究报告》,第51页。
{18}崔乃夫:《关于中华人民共和国残疾人保障法(草案)的说明》。
{19}参见胡锦涛《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》2007年10月25日。
{20}《联合国发展援助框架2006-2010》(United Nations Development Assistance Framework for the People's Republic of China,p.1.)
{21}联合国驻地协调员:《联合国在中国的伙伴关系》(United Nations Resident Coordinator in China: UN Partnership in China, Balancing Development to Achieve Xiaokang and Millennium Development Goals ,p.4-6.)
{22}同注21,第8页。
{23}同注21,第8-15页。
{24}《联合国发展援助框架2001-2005》 (United Nations Development Assistance Framework for the People's Republicof China 2001-2005)
{25}联合国国别小组:《推动中国社会发展》(UN Country Team China: Advancing Social Development in China, Contri-bution to the 11th Year Plan, Occasional Paper, Vol. 1.10/2005.)
{26}国际劳工组织:《中国就业议程》(ILO: An Employment Agenda for China, p.83. )
{27}国际劳工局:《一个公平的全球化》( International Labour Conference, Report of the Director-General on the WorldCommission on the Social Dimension of Globalization: A fair Globalization, the Role of the ILO ,p. 3.)
{28}国际劳工组织:《体面劳动中国计划》( ILO, Decent Work Country Programme in the People' s Republic of China2006-2010,p.1.)
{29}《劳动与社会保障部和国际劳工组织备忘录》(Memorandum of Understanding between MOLSS and the ILO, 2001.)
{30}同注28,第5-7页。
{31}国际劳工组织:《合作委员会第三次会议记录》(ILO, Third Meeting of the Joint Committee on Cooperation, Reviewof activities under the Memorandum of Understanding,p. 18.)
{32}国际劳工组织:《中国就业论坛》(ILO, China Employment Forum, Summary Proceedings, p. 59. )
{33}同注31。
{34}同注32,第58页以下。
{35}同注28,第4-6页。
{36}关于世界银行在社会政策领域所扮演的角色详见[英]鲍勃·迪肯:《全球社会政策与政府》(Deacon, Global So-cial Policy&Governance, 2007, p. 26.)
{37}[加]拉梅什·米什拉:《全球化与福利国家》( Mishra, Globalization and the Welfare State, Northampton, 1999,p. 123.)
{38}[英]鲍勃·迪肯:《全球化中的社会政策》( Deacon, Social Policy in a Global Context, Hurrell, Andrew/Woods,Ngaire,Inequality, Globalization and World Politics, Oxford, 1999, p.223.)
{39}同注37,第124页。
{40}世界银行:《中国:世行援助评估》(World Bank, China: An Evaluation of World Bank Assistance, p. 5.)
{41}卢迈:《1990年以来世行分析及咨询服务效果评价》(Evaluation of the Effectiveness of the World Bank'sAnalyticaland Advisory Services to China since 1990, p. 2.)
{42}[美]卡普尔/刘易斯/韦伯:《世界银行50年》(Kapur/Lewis/Webb, The World Bank: Its first half Century,Volume1:History, pp. 24-25.)
{43}同注40,第5页。
{44}同注40,第6页。
{45}同注41,第12页。
{46}同注40,第8页。
{47}世界银行:《国别伙伴战略》( World Bank, Country Partnership Strategy for the People' s Republic of China, for thePeriod 2006-2010,p.13.)
{48}同注40,第8-9页。
{49}世界银行:《中国与世界银行:推动创新的伙伴关系》(China and World Bank: A Partnership for Innovation, 2007. )
{50}同注47,第57页;同注40,第49页。
{51}同注40,第115页。
{52}世界银行:《国别援助战略》( China Country Assistance Strategy 2003-2005,p.23.)
{53}同注47,第15页以下。
{54}同注47,第58页。
{55}世界银行:《中国:长期发展问题与选择》(China: Long-Term Development Issues and Options, p. 16-17)
{56}世界银行:《老年保障:中国养老改革》(Old Age Security: Pension Reform in China, 1997)
{57}同注40,第14页。
{58}同注47,第47页。
{59}世界银行:《中国:战胜农村贫困》( China: Overcoming Rural Poverty, Report No. 21105-CHA, October 182000)
{60}同注47,第69页。
{61}同注49,第68-72页。
{62}同注40,第23页。
{63}世界银行:《中国:从贫困地区到贫困人群》(China.. From Poor Areas to Poor People, China's Evolving Poverty Reduction Agenda, Report No. 47349-CN, March 5,2009,p.177.)
{64}世界银行:《中国2020:医疗融资,问题与选择》(China 2020: Financing Health Care, Issues and Options for China1997)
{65}同注52,第96-97页。
{66}同注47,第106页。
{67}同注49,第25-27页。
{68}同注47,第47-48页。
{69}同注47,第98页。
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