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【期刊名称】 《法学家》
论西部经济发展的法律促进
【英文标题】 On the Promotion of Law in the Economic Development in the West Areas of China
【作者】 王肃元 冯玉军【作者单位】 甘肃政法学院 兰州大学
【分类】 法律教育【期刊年份】 1999年
【期号】 3【页码】 10
【全文】法宝引证码CLI.A.1122796    
  引言
  当前的中国正处在由传统农业社会向现代工业社会转型的过程中,随着改革开放的深化和发展,中国西部(本文所指是包括蒙藏地区在内的大西北)这一“贫困而富饶”的地区也焕发出新的生机,社会结构和经济生活发生了巨变,广大人民群众的政治法律行为方式和文化观念也有了很大提高。然而,相对于东部沿海地区的文化跃迁和西部自身的经济增长而言,在市场经济条件下大有作为的现代法律,却未能有力地推动西部民众走向权利的时代,[1]也没有成为引导和推动西部开发的重要力量。我国西部欠发达地区自然环境和社会环境的特殊性决定了它的发展经验所应具有的典型意义。西部的现状已经对中国的改革开放和现代化建设形成了多方面的制约和影响。伴随我国经济战略重点的西移,西部法律文化的发达和法制环境的改善成为实施我国依法治国战略的重点和难点所在。笔者试对西部经济开发与法制建设相互促进的关系进行研究,以期提出若干有益于我国西部开发战略部署的参考意见。
  一、西部开发与建设对法律机制的内在需求
  西部地区是中华民族的发祥地之一,其中陕西和甘肃的部分地区还曾经是中华民族活动的中心地带,有着发达的农耕文明和悠久的文化传统。当代以来,由于历史上落后和地理环境等因素的制约,西部与东部地区的发展差距呈现出扩大趋势。因此,在人们的观念中,“西部”概念主要表现为经济欠发达甚至落后的状态。与此同时,因这一地区属多民族聚居区,是中外经济文化交流的要冲,兼其特殊的地理环境,使得这一地区的法律文化倾向既有和整个中华民族一脉相承的共同传统和一般属性,又有着不同于我国其他地区民众的特殊个性,是中华民族一般性和西部地缘特殊性的统一。西部法律文化的地缘特征是:
  第一,西部生产方式较为落后,民众生存条件较差,现代法制存在的社会物质生活条件贫乏,尚不具备建设成熟市民社会的经济基础。首先,经济社会发展水平低,发展任务十分繁重。尽管解放后西部经济和社会发展有了翻天覆地的变化,但由于自然条件和原来基础差,不利因素甚多,使之与东部的差距越拉越大。其次,经济社会结构不合理,工农经济差距大。西部农业总体上仍处于自给半自给的传统农业阶段,在新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃等省区的许多地方,游牧经济还是当地的主导经济形态。以游牧和干旱农作为主要生产方式的老百姓,在相当大的程度上还游离于现代文明之外,靠天吃饭是这些地区解放温饱的唯一出路;为数不多的现代大中小城市与广大贫困的乡村以及经济落后的老少边穷地区并存,仅有的几个工商业城市(如兰州、银川、乌鲁木齐等)犹如大漠中的孤岛,其经济影响作用有限。
  第二,西部地区各民族彼此隔离与包融,西部社会主体的法律观念、法律认同和法律行为受着国家法令、家族宗法和以宗教教规与民族习俗为主体的民族法文化的多重影响。首先,在民族结构方面,有汉、蒙、回、藏、维吾尔、哈萨克、土、保安等二十多个民族。一个民族就是一个相对独立而稳定的文化体系,由此也造成了各民族、各社区或各群体在社会生活、风俗习惯、价值观念、思维方式、情感性格、人的社会化方式以及人的个性特征等方面的差异性,形成了不同民族的群体心理素质、群体气质及其行为模式。其次,从宗教信仰结构和多元文化交织方面看,位于亚洲腹地的中国西部,由于“丝绸之路”的连接,成为三大宗教(佛教、基督教、伊斯兰教)、三大语系(阿尔泰语系、印欧语系、汉藏语系)以及汉文化、阿拉伯文化、印度文化等多种文化的荟萃之地。儒家文化在西部汉族群众中根深蒂固;藏族、蒙古族、土族、裕固族等民族近1000万人信仰藏传佛教;而回族、维吾尔族、哈萨克族、塔吉克族等十个民族信仰的伊斯兰教则在更大范围和更高层次上与中国传统文化相结合,成为影响西部乃至中国社会的重要因素。最后,各民族由于其错综复杂的族源与习俗,即使是信仰同一种宗教的民族,彼此间的法制观念和行为也并不相同。
  第三,西部地处偏远,生活方式更为保守,民事、经济法律关系主体素质更差,现代法律文化更稀薄,习惯势力和落后的思想观念严重地束缚着西部人的法律进步。首先,农村商品经济不发达,个体农户、个体牧户处于分散的半自然经济的小生产方式状态——出售少量的剩余产品——取得少量货币收入——购买生活生产必需品之后退出市场——回复到小生产方式的起点状态。虽然少数大中城市和社会化大生产已具相当规模,但城市空间密度不足,城乡一体化发育程度低,综合商品率极低,导致了农村市场总规模偏小,市场容量不大,难以起到推动农村经济从传统农业向现代化农业发展和合理配置资源的作用。再加上西部农牧区地广人稀、交通不便、信息闭塞,基本处于自给或半自给的自然经济状态,社会经济发展整体条件差,尚未跨入工商经济时代。其次,西部总体科技文化水平低,而国民文化水平更是低于全国平均水平。
  第四,国家虽然制定了大批有关西部的法律,但其立法精神并未充分渗透到西部社会实际生活中去,具有一定现代形式的法律制度和规范远未在社会成员的心中生根;旧的社会控制手段或已放弃或已失灵,但新的法律系统尚未进入稳定有效的运行状态,许多人依然生活在由教法原则、习惯势力、伦理规范、行政命令、权威意志以及“土政策”、“土法律”所构成的各种“类法律秩序”之中;人民的权利意识和民主观念虽然开始苏醒并日渐强烈,但大多数人还不知道怎样运用法律捍卫和实现自己的权利,在实际参加政治生活时表现消极,人们的法律观念与行为存在着明显脱节。大多数乡民对法律知之甚少,村民的法律积极性不高,他们既无获取法律知识的愿望,也谈不上利用法律权利进行创造性的活动。当我们超越于一般生活安全的范围来分析西部法律调整的效率时,就会看到法律积极性不高所造成的局限:他们享受安宁,但这种安宁中没有经济发展的效率;他们享受着生命财产的安全,但这种安全中缺乏现代社会生活的丰富内容,这种安全没有成为他们全面参与社会生活去发展自我的条件。他们参与现代社会生活的能力的形成,依赖于对现代社会生活规则——法律的了解,依赖于其法律积极性或说对法律的内在需求的提高。
  二、国家制定法与民间习惯法的供给弹性区间
  第一,合理安排法律供给与西部经济发展环境的改善。1996年3月17日,第八届全国人民代表大会第四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,《纲要》指出。“依法治国,建设社会主义法制国家。加强立法、司法、执法、普法工作。坚持改革、发展与法制建设紧密结合,继续制定实施与经济社会发展相适应的法律法规。”《纲要》还指出“优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目。实行规范的中央财政转移支付制度,逐步增加对中西部地区的财政支持。加快中西部地区改革开放的步伐,引导外资更多地投向中西部地区。加大对贫困地区的支持力度,扶持民族地区经济发展。”
  西部地区两源(石油、煤炭、地热、水力等能源和各种矿产)储量大,人均占有耕地、草原面积较大,物产及生态资源丰富,地域辽阔,自然景观壮丽,是我国21世纪经济发展和社会文化全面繁荣的后备基地。特别是以新疆自治区为核心,以青海、甘肃、内蒙古为依托建立现代工业基地尤为重要。“走西口”或联通亚欧大陆桥变成为国家战略的根本抉择。现在,国家对西部经济建设与开发实行倾斜性发展战略已经确定,关键在于怎样贯彻落实。我们认为,从法律角度看,要处理好国家基本法(《目标纲要》)与一系列配套法律之间的关系,二者是一般和特殊、共性与个性的关系,西部的地方性法规(含民族区域自治法)虽然要遵从基本法律,但在同等条件下,给予西部比东部更优惠的法律权限和政策开放度,这既是反梯级(先西后东)战略的重要步骤,也是保证我国可持续发展战略的首要任务。北京大学互联网法律中心
  第二,合理配置多种法律资源与双重法律关系的协调。中国西部地区是个多民族、多宗教、多社会经济形式和多种文明群体共存的地区,这就要求西部法制建设不能是一刀切的,更不能是过于超前的,而应该坚持分类指导、分清轻重缓急,把现代法律同民族固有习俗、宗教法、地区习惯法(如藏区习惯法)等有机的融合在一起。西部既是现代法律的贫乏区,又是传统法律文化的“富矿”。它有着相当的文化传统和社会经济发展基础,本不是蛮荒地域和人类生活的空白点。在特定的政治经济条件和外部环境作用下,国家制定法、宗族法、民族法和地区习惯法杂然相处,共同对社会关系和人的行为起着或多或少、或大或小的规制作用,而处于这一制度系统(行为约束选择集)之中的人类个体便基于制度的“硬化”(规范化)机制而具有了多重人格和行为选择。
  例如,社会主义民族自治法作为民族权利保障法,在西部有着特殊重要的意义。如何确保平等、团结、互助的社会主义民族关系这一民族法制基本原则的落实,切实维护少数民族的合法权益,妥善安排和处理好国家统一与民族自治的关系、中央与民族自治地方经济权益的分割关系、主体民族普通处罚规范与少数民族对待优惠(如对于少数民族中的犯罪分子要坚持“少捕少杀”,在处理上一般要从宽的刑事政策)之间的关系,既是西部经济和法制建设的重点,又是难点之所在。
  第三,利用法治本土资源与增大法律供给空间。中国具有与西方截然不同的文明特征,几千年来存在着自己独特的以集权与分裂、专制主义与民本主义、宽猛相济、德主刑辅为特征的法律思想和法制体系,这些制度性的和非制度性的东西在社会生活的长期变动中传递继承下来(历史的“积淀”),深刻地影响着中华民族的现代生活。西部人作为特定中国的法律关系主体,必然受到这些特征同样甚至是更深远的“刚性”约束,有关他们的法律环境研究也就要先立足于“中国特色”特别是“西部特色”的阐释。这种中国特色或者说西部特色的内涵,不仅包括文化道德传统及成文的法典判例,而且包括在生产生活中运用更为广泛的地方风俗习惯。后者一般是指人们在长时期里逐渐养成的、一时不容易改变的行为、倾向或社会风尚。而基于习俗习惯而形成的习惯法就是指这样一种知识传统:它生自民间,出于习惯,在乡民长时期生活、劳作、交往和相互利益冲突中自发产生、相沿成习的行为倾向和规则,具有自发性和丰富的地方色彩,其权威与效力并非源于国家授权,它在本质上是依托各种民间的组织和团体,在政府之外产生和发展起来的乡民日常生活法。这种习惯法在西部农村中广泛存在,深刻地影响着农牧民的日常生活。
  受西部现代文化教育和法律传播的条件所限,西部民众了解并遵循民间习惯往往比服从国家成文法的情况更多。首先.西部农村的旧有秩序主要靠人情及其规范表现——人伦来调整,传统的等级尊卑高下关系和亲缘差序格局具有比财产关系更直接和重要的地位,人们自然注重“关系”,讲究“人情”。其次,民间习惯法往往被排除在法学研究对象之外,民族法文化在法学研究中更是视同禁区,在立法、司法活动中一味地以国家法令的普遍适行作为基本要求,忽视了民间习惯法在人们实施法律行为时所起到的巨大作用,从而出现了很多令不行、禁不止的“法律规避”现象。显然,如果不考虑西部实际情况,一味地加快国家立法,其结果就是使大量的法律变成一纸具文,失去制度价值。因此,在法律运行观上,西部必须从重创制转变到重实施兼顾创制的道路上来,正确处理国家成文法和民间习惯法之间的关系。
  当然,在重点抓好国法宣传和适用监督的同时兼顾民间法,决不意味着顾此失彼,反以“民间法”为主,而是要恰当地分析国家制定法与民间习惯法的供给弹性区间,依其各自特点创制和实施法律。一般说,国家法的供给较为稳定,单位成本和边际成本低,总的供给数量较大,供给弹性系数小,以国家强制力为后盾,机关立法权威性高,易于推行且辐射面宽;而民间习惯法的供给较不稳定,单位成本和边际成本高,总的供给数量较小,供给弹性系数高,加之民间立法权威性低(往往靠舆论来传递和以组织规则维持),难以推行且辐射面窄,往往只具有特殊性而无普遍性和稳定性。因此,在西部法制建设中,一方面要注重发挥国家立法和司法机关的积极性,多制定实施与开发保护西部、发展西部有关的法律法规,另一方面也要注意发挥地方(包括省市和自治地区)和人民群众的积极性,留给当地人们更多的自由空间,让老百姓自己选择最能带给他们经济福利的制度安排.政府则主要从宪政与刑事公法的角度予以适度管束。
  第四,科学立法方针的确立与降低经济法律成本。在地方立法方面.应当积极监督政府主导的单一强制性法律配给,推动西部法律全方位诱致性法律创新。具体说来,有如下几点:
  首先,私法(民商法)机制先行。优先制定和实施私法规范,而使过去常用的公法(行政法、刑法等)规范退居次要地位,“以利导民”,尊重主体意思自治,这有利于促进交易,加快地区经济发展。
  其次,产权法律先行。通过制定保护投资、开放和开发的法律法规,诸如对西部地区各种资源能源(从黄金白银到名贵药材,从优质长绒棉到特色瓜果,从石油天然气到风能太阳能)产权的取得、界定、保护、救济等统一规范,建立西部经济开

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