查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法制与社会发展》
国家治理转型中的预算制度变革
【副标题】 兼评新修订的《中华人民共和国预算法》【作者】 陈治
【作者单位】 西南政法大学经济法学院【分类】 预算、决算法
【中文关键词】 治理转型;规范治理;有效治理;预算制度;《预算法》
【文章编码】 1006-6128(2015)02-0089-16【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 89
【摘要】

预算是型塑一个国家治理方式的重要工具。经由预算制度变革推进国家治理转型是各国普遍的选择。从制度内容上看,西方国家呈现出从注重政府收支的规范治理向注重支出控制、结果导向、公私合作与预算弹性的有效治理转变的趋势;我国以修订《中华人民共和国预算法》为中心,着力构造实现规范治理的法治体系,同时亦制定了部分旨在实现有效治理的法律规则。从制度供给模式上看,中西方预算制度形成了刚性约束与弹性约束、短期约束与长期约束、地方推动与国家主导、单一功能定位与复合功能定位的不同选择。我国预算制度的发展完善应当是在不放弃规范治理的前提下进一步推进有效治理,同时综合利用多种制度供给模式,最终实现国家善治的目标。

【全文】法宝引证码CLI.A.1208700    
  
  自20世纪90年代以来,伴随着治理理论在全球范围的兴起与发展,传统的公共管理模式开始面临深刻的变革。一些国家推行新公共管理运动,将治理理念注入政府运作过程,力求缩减政府规模,提升机构效率以及降低服务成本。在这场重塑政府的运动中,预算领域的改革显得尤为重要。因为国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力,也就是有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力,“因此,改变国家取钱、分钱和用钱的方式,就能在很大程度上改变国家做事的方式,改变国家的治理制度”。{1}14经由预算制度变革实现国家治理的转型正是我国当前“推进国家治理体系和治理能力现代化”改革的生动写照。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政作为国家治理的基础和重要支柱,其目的就在于发挥财政法治对于推动实现国家治理的关键作用。而在财政法治体系中,预算法因其承担规范财政收支总体安排的重任而成为反映国家治理方式的最重要的法律规范。在我国推进国家治理的进程中,一项重要任务就是修订《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)。2014年8月完成最终修订的《预算法》在过去广受诟病的预算非全面性、非公开性、弱预算约束等方面获得重大突破,制定了一系列旨在规范政府收支的法律规则,基本形成了以预算实现规范治理的制度格局。然而纵观整个法律文本,其对政府收支行为的纠错性和矫正性胜于对国家治理转型的引领,如何利用预算法治的力量推动治理方式的进一步转型,将是《预算法》未来发展面临的重要课题。
  一、预算制度变革及其对治理转型的推动——基于西方国家预算治理实践的考察
  预算自产生起便作为政府收支安排的一种工具,用以支撑政府的各项活动,保障政府机器的正常运转。而一个现代意上的预算不仅是对政府收支的预先规划,还包含对规划的全面性、统一性、准确性、约束性、时效性等方面的要求,更重要的是预算须提交代议机构批准与授权后方可实施。因此,现代预算是一个融合资源分配与权力配置、兼具形式要件与实体内容的制度化构造的产物。通过预算编制、执行、监督、评估的运行过程,人们可以审视政府在一定时期内的活动选择及其相应的成本估算,判断公共资金是否用于公共目标或者是否实现资源的有效配置,从而促使政府向其公民承担公共责任。这一过程从表面上看是在政府收支之间进行经济平衡,而其背后反映的却是现代国家进行治理的过程。“提升治理能力和满足公众偏好才是更为根本性的诉求,预算的目的是要建立最具生产力的政府、最透明的政府和最负责的政府”。[1]由此可见,预算就其本质而言是国家治理的工具,它是“塑造公共生活、国家制度、公众与国家关系”的基石。{2}2实践表明,预算及其制度变革在对于推动治理方式的变迁发挥了重要的作用。一方面,预算运行过程的失范、无序、透明度低下、问责机制缺失等问题是制约国家治理能力提升、妨碍国家治理法治化实现的重要因素。国家治理法治化“要求在国家治理中必须遵循法治的规律和原则,不断提高运用法治思维和法治方式治国理政的能力”。{3}9而如果预算法定不能落实,预算信息不能及时、全面公开,预算议会和社会监督不能形成制约,那么国家治理法治化的目标将难以实现。因此,通过预算制度变革,建立全面、规范的预算治理体系将为国家治理法治化提供坚实保障。另一方面,预算运行过程的低效、预算分配目标的偏离、预算收支的压力是那些启动重塑政府的国家改革治理方式的基本原因。在经济增长放缓、财政收入减少,而公共需求增加、财政支出负担加重的情况下,迫切需要解决的问题是如何以更低的成本为社会提供满足其需求的、更高质量的公共服务。这种诉求如果在既有的治理格局下无法得到满足,“就会推动财政制度变革,进而建立新的治理模式以满足现实需求。”{4}36-37这正是一些国家改革预算制度,推动国家治理方式转型的重要背景。概括起来,较为普遍性的改革措施包括以下方面的内容:
  (一)支出控制。支出控制作为一项基本的预算原则早在上世纪初各国建立公共预算法律制度时便已经确立并被严格遵循。然而,伴随着公共政策观念的变迁以及伴随而来的福利国家的兴起,财政支出尤其是法定支出[2]部分的增长开始不受预算控制;管理主义的渗透以及预算编制技术的日益复杂,亦使得传统上掌握预算审议权的议会难以实质性地改变资源的分配;经济危机、突发事件乃至战争的刺激,也在不同程度上导致预算安排频繁变动甚至在预算外调度公共资源。总之,现实的发展不断冲击支出控制的传统原则。进入上世纪60年代后财政支出大幅增长,随即产生了预算赤字、政府债务、财政风险、税负压力等问题,对社会整体经济的持续发展产生消极影响。而重塑政府所要求的是既不放弃公共服务责任,同时又必须考虑现实的财政约束。合理的选择就是“用更少的钱做更多的事”、“确保纳税人获得与其纳税值相当的服务”。{5}247基于此,实行预算改革的国家采取了如下方面的措施:(1)建立新增支出的收入补偿机制,确保收支的动态平衡。如美国《1990年预算执行法》规定联邦政府预算案中的赤字上限可以上调,条件是因增支或减收引起的赤字必须通过增收(开辟新的收入来源)或减支(减少其他开支)的办法——即现收现付制得到弥补。(2)建立预算成本审查机制,对所有影响预算的行动(包括法律法规和公共政策)进行成本审查。如澳大利亚政府成立支出审查委员会,专门负责审查所有新政策的预算成本,同时它实行三年远期支出计划,以便为未来政策或项目执行成本进行估算;[3]美国在参众两院分别设置了常设的预算委员会,负责审查社会保障支出和公债等项目成本。(3)建立财务报告机制,主要用于控制那些容易游离于预算管理之外的支出。如偿还因政府担保形成的或有负债,以及作为财政政策工具看待的税式支出,要求制定专门的财务报告并将该报告与其他公共预算开支一并提交议会审议,从而实现对其的控制。如在美国、法国提交议会审议的预算中就包括一个税式支出报告,“以便在预算决策时充分考虑其对预算收支的影响,并在税式支出和直接支出之间进行权衡”。{6}61
  (二)结果导向。传统的预算分配完全依据政府功能或者费用性质进行,通过分项列支方式详细说明资金的流向。其关注的重心在于预算投入,控制的目的是确保预算拨款按照预先规定的方式、数目和对象进行支出,因而是一种典型的投入控制型预算模式。但是过度强调投入而忽视产出或结果削弱了支出机构改善业绩的动力,钱越花越多,而社会问题依旧存在;此外,资源分配与社会需求明显脱节,在一些领域,资源大量浪费,而在另一些领域,投入严重不足;为维持稳定的预算额度,到年底“消化预算”、“突击花钱”的现象亦屡见不鲜。显然,投入控制型预算模式就其社会效果而言偏离了公共目标。而治理转型的一项重要任务就是不仅强调政府按照预算安排支配资金,亦要求支配资金的效果达到预期的公共目标要求。基于此,从投入控制型预算模式转变为结果导向型预算模式,成为预算制度改革的又一个方向。其现实举措便是建立绩效预算机制。如美国制定《政府绩效与成果法》,要求各个部门在争取拨款时必须明确产出和结果并对它们进行测量;新西兰的《公共财政法》明确规定以产出和结果为基础编制预算。当然,强调结果导向并不意味着放弃投入控制。传统的分项列支的预算分配方式仍然在实行预算改革的国家中存续甚至在不少国家保持着主导的地位,在这些国家,资源分配保持着固有的“年度性(每年重复)和渐进性(在上年基数上进行边际调整)”的特征,{7}4而绩效预算的影响主要体现在将绩效评估纳入预算管理过程并确保绩效信息的适时披露上。
  (三)公私合作。一直以来,公共预算都是以公共权力主体——政府、议会为中心的资源分配行动,由其分别完成预算编制与预算审议,形成具有法律约束力的预算案作为财政收支的基本依据。然后按照预算的安排向各政府机构拨付资金以满足职能履行的需要。最终预算执行的结果便是向社会提供各种公共产品和公共服务。然而,基于公共服务市场化供给的效率优势,实践中逐步推行公共服务购买或者外包,在此背景下,私营部门及其他社会组织作为公共服务的承接主体开始分担部分政府职责,并获得与其服务成本相匹配的财政资金。由于市场机制的引入,公共预算不再是一种局限于政府部门间的资金流转活动,而是一种涉及部门与承接者之间的、财政支出与服务递送双向互动的过程,支出方式具有明显的市场性、对价性。在这一过程中,公众的地位也从被动的公共服务接受者转变为更为积极的公共服务评判者乃至挑选者。[4]但是,市场化的财政支出过程也带来了预算规制的难题。例如政府购买公共服务的资金常常在预算外循环,破坏了预算的完整性要求;对承接者的服务质量难以测定,“质量与预算产出之间的关系远比所发现的模糊”;{8}84支出过程还可能面临额外的成本增加,降低市场化的效率优势,甚至出现服务中断,损害公众的基本权益。基于应对公私合作的治理难题,预算制度改革的第三个方向便是将财政支出的市场化纳入预算规制范围。具体包括强化公私部门的服务成本核算,健全会计核算机制;将财政支出与服务供给有机衔接,建立资金支持与服务递送动态关联的资金拨付机制;控制公共服务购买的财政风险,“结合资金给付与项目进展的动态过程建立财政风险预警及控制机制”;{9}119强化公众在财政支出的法律地位,建立公众参与预算机制。其中涉及服务成本核算及控制方面的改革最为典型,新西兰的《公共财政条例》、英国的《财政管理改革方案》以及澳大利亚的《财政管理改进计划》都重点关注了服务成本的核算问题,要求“在政府内部建立与提供服务有关的‘成本中心’”{10}45以便更为准确地量化每个服务项目的成本。
  (四)预算弹性。预算作为一种依据对将来情形的预估而做出的财政计划,本身可能因各种外部因素,如经济形势的改变、公众关注问题的转移等导致无法完全按照通过时的方案执行,因此“在预算年度内对预算案所做的某种程度的变通和改变,可能是必要的和合乎需要的”。{11}250但是在立法及实践中,授予预算执行裁量权的情形一般限于“必要的小变动或技术性的改动”并受到严格监督;{11}250而且从对预算性质的理解来看,主流观点认为预算的法律性质比计划性质更能体现其本质特征,因此,一般都强调“议会决议预算即生某种程度拘束预算执行机关(主要为行政机关)之效力”。{12}25而在治理转型的背景下,要求预算执行的自由度和灵活性更大,这不仅仅是外部因素使然,而且是预算权力重新配置的结果。如在实行绩效预算改革的国家,资金使用自由赋予了各个支出部门及其管理者,他们“可以像商业部门的经理那样灵活地、创造地根据环境的变化使用资金……甚至可以将预算结余的一定比例用于奖励组织成员”,并且“在进行支出前不需要获得一个外部机构的同意,支出机构自己就是支出或者预算交易合法性或恰当性的决定者”。{13}133-134当然这种分权激励式的预算模式也是有限度的,表现在预算法上设置了与分权相匹配的问责机制,以及用于宏观引导的跨年度预算平衡机制。前者是指运用绩效信息对管理者进行绩效问责,也就是说,资金运用的弹性受结果束缚,如果结果目标不能实现,他们不仅需要承担管理责任,并且下一年度的预算规模将被削减;后者是指制定中长期支出计划,允许跨年度经费授权以及将年度预算结余用于新项目开支,但是在中长期预算执行中必须实现平衡。
  整体而言,西方国家在预算制度变革中建立了注重支出控制、结果导向、公私合作、预算弹性的法律机制,其制度内容已不局限于解决政府收支的规范性问题,而是进一步触及有关降低财政支出、提高财政绩效的有效性问题,由此促使国家从规范治理向有效治理转型。规范治理强调政府收支在形式上应当合乎法律规定与预算安排,引导政府必须在经议会批准的预算授权范围内活动,确保预算对政府行为的约束效力;而有效治理强调从实质层面约束政府财政活动,尤其是解决如何以更低的公共成本更好地实现公共目标的问题。从以上制度改革内容看,一些经典的旨在实现规范治理的预算原则,如年度性原则、严格性原则、均衡性原则[5]等受到不同程度的影响,取而代之的是更为灵活亦更具回应性的预算制度安排,如制定中长期收支计划,允许跨年度弥补赤字实现预算平衡,不再严格限制项目间或者部门间的资金流转等。
  二、对我国新修订《预算法》的整体评价:
  以实现规范治理为中心
  审视我国的预算法治化进程,尤其是以基本法——《预算法》及其几次修订意见稿为蓝本进行考察,不难发现其核心关注的是规范性问题。2014年8月31日,历经四审的《中华人民共和国预算法草案》终获人大通过。正如立法所确立的基本指导思想——建立“全面规范、公开透明的预算制度”那样,其相关制度安排以实现对政府收支行为的规范治理为中心。
  (一)《预算法》实现规范治理的制度安排
  一是立法宗旨从“强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控”转变为“规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督”。这一表述弱化了预算作为政策调节工具的色彩,使其回归控权的本质属性。新法的立法宗旨改变了将《预算法》简单视为公共资源分配之法或者公共资源管理之法的观念。注重用预算约束政府行为而不是由政府任意支配预算,这是开启预算规范治理的基本标志。
  二是明确规定“政府全部的收入和支出都应当纳入预算”,在立法层面正式建立“全口径预算”。修订前的《预算法》饱受诟病之处就是并非将全部政府收入和支出纳入预算范围。原法第二十九条规定:“按照规定必须列入预算的收入,不得隐瞒、少列,也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”这就隐含了部分属于非按照规定必须列入预算的收入可以不受《预算法》的调整,从而间接承认了预算外征收的正当性,与预算规范治理所要求的全面性原则相背离。修订后的《预算法》三十六条针对原法的漏洞作出新的规定,“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定,将所有政府收入全部列入预算,不得隐瞒、少列”,从而使收入层面的预算管理具有正式的法律依据。而在支出层面,修订前的《预算法》对于支出与预算的关系——支出是否需要预算依据、预算是否对支出具有约束力并无明确规定。修订后《预算法》十三条规定“经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出”,由此确立了“先预算、后支出”的基本预算原则。为强化预算的全面性,修订后的《预算法法宝》在一般公共预算之外,还针对具有特定收入来源以及支出用途的资金分别建立政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,并在预算审批、监督方面采取一体化的制度策略,使这些事实上存在的“预算外资金”也被纳入预算约束范围;此外,长期用于核算预算外资金的“财政专户”问题也得到一定清理。
  三是形成公开透明的预算运行机制,提升财政的透明度水平。确保预算的公开透明性是预算规范治理的重要内容,它涉及信息实体内容、信息传递过程以及信息授受主体三方面的要求。即信息内容上须完整、具体、可理解;信息传递上须及时、易得;信息给予方与接收方须明确并具备畅通的反馈或异议渠道。修订后的《预算法》基本达到上述要求:首先,《预算法》开宗明义规定“建立公开、透明的预算制度”,这一点与加强预算的全面性、规范性置于同等重要的法律地位;其次,《预算法》十四条对预算公开的内容、时间及主体做出了明确规定,尤其是在内容方面,首次将财务报表——预决算报告之外承载更详尽预算信息的工具作为公开对象,同时对社会普遍关注的财政转移支付、政府债务、运行经费及政府采购情况纳入重点说明的事项范围;再次,《预算法》八十九条规定“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”,从法律层面强化了预算审计公开的拘束力;最后,与上述义务性规定相适应,《预算法》九十二条新设了预算公开的问责条款。
  四是完善人大预算监督机制,强化人大预算权威。对政府收支是否存在强有力的外部政治控制——即立法机关的约束,是判断预算规范治理是否实现及其实现程度的基本标准。一方面,预算只有经立法机关的批准才能成为具有约束力的法案,并进而控制政府各项收支行动,换言之,经批准的预算相当于立法机关的授权书,是政府行为的逻辑起点与效力源泉,反之,如果缺少立法机关的授权,就无法形成有约束力的预算,更谈不上依赖预算进行规范治理;另一方面,立法机关的外部控制代表的是一种公共责任,即代表社会公众对行政机关进行问责,著名的预算学者凯顿曾以是否存在公共责任为标准将那些缺乏外部政治控制的预算模式称为“前预算时代”,将通过预算过程实现政治问责的预算模式称为“预算时代”。{14}54-55由此可见,立法机关在预算治理中扮演着极其重要的角色。在我国《预算法》修订中各界普遍存在的呼声就是加强人大在预算编制、审批及执行等环节中的法律地位。但是先期公布的几份修订意见稿对此问题的规定都差强人意。新修订的《预算法》在总结实践经验、反映社会共识的基础上对各级人大在预算草案审查、预算调整控制、地方债务管理中的职权做出了明确规定,同时为配合人大审查的需要,对预算分类体系进行了调整,为实现预算规范治理迈出了坚实的步伐。
  五是建立财政转移支付和地方债的规范运作机制,为厘清政府间财政关系提供法律依据。实现预算规范治理不仅有赖于在政府与人大间进行横向的财政权力配置,而且需要解决政府间纵向的财政关系,尤其是为承担主要事权的地方政府提供规范的财力支持与融资保障。而建立财政转移支付与地方债制度的主要目的即在于此。在长期的实践中,一方面财政转移支付缺乏正式法律依据,其运作的标准、方式、内容、程序等大都依据财政部发布的规范性文件或者政府规章进行,甚至以一事一议、讨价还价的方式决定是否补助以及补助的金额,这不仅固化了政府间行政性而非规范性的调节机制,妨碍了对政府间事权的清晰划分,而且容易对地方政府的非理性行动产生变相激励,放大财政风险;另一方面,由于一直缺乏相关法律和国务院的明确规定,地方债在原《预算法》框架下处于事实上禁止的状态,但实践中通过中央财政发行国债再转贷地方政府、财政部代发地方债以及更为普遍的通过地方投融资平台公司变相发债等方式使得地方债的发行已经绕开了合法性缺失的障碍。从新修订的《预算法》看,财政转移支付与地方债问题都不同程度地实现了规范化。《预算法》新增十六条对财政转移支付的目标、分类以及专项财政转移支付的评估、退出、资金配套义务的限制等做出具体规定;第三十五条对举债规模、举债程序、资金用途、债务偿还、风险预警、应急处置以及责任追究做出全面规定,从而在一定程度上实现政府间财政关系的规范治理。
  (二)《预算法》实现有效治理的制度局限
  《预算法》除了针对政府财政行为的规范性问题做出一系列制度安排之外,也提供了旨在实现有效治理的原则性规定,如绩效预算机制、预算赤字控制机制、[6]跨年度预算平衡机制[7]等。涉及规范治理与有效治理的两部分内容,无论是在权力配置——控权/授权,抑或运行机制——约束性/灵活性上都具有较大差异,甚至截然相反。但是两部分内容在一部法律中体现出来,这就与西方国家从规范治理到有效治理的渐进性改革进路有所不同。事实上,在《预算法》修订之前,我国的预算法治化进程已经呈现出两种治理方式兼容的制度供给特点。以1994年分税制改革为界,分税制改革之前,我国的预算法治以适度放权为重点,目的在于调动地方财政积极性,改善地方政府公共产品的供给效率;分税制改革是以对地方的财政自主权进行限制为目标重构政府间纵向财政分配关系,因而,突出了对预算支出合法性、合规性审查和监督的重要性,使得分税制框架本身呈现出控制取向的制度特点。此后,以《预算法》的颁布及实施为依托,我国的预算法治开始步入预算管理科学化、精细化、规范化、信息化、绩效化改革同步推进的阶段,在强化合法性、合规性控制的同时,对于遏制财政资金使用中的低效率、损失浪费现象也产生了积极作用。2013年正值《预算法修正案草案》三审之际,中央第十八届三中全会做出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)确立了新的预算法治改革方向,对于推动预算法修订产生直接影响。《决定》提出建立“跨年度预算平衡机制”,延长预算执行的控制周期;调整预算赤字控制重心,“从单纯的赤字规模审查转向支出预算及政策的审查”;控制法定支出,弱化现有实体法律对预算安排的冲击。这一系列政策安排与国际范围内的追求有效治理的预算制度改革动向是相契合的。
  由此观之,我国的预算法治在选择以规范治理为中心的同时,并未放弃对有效治理的追求。以此为视角分析修订后的《预算法》文本,不难发现有关有效治理的制度供给还存在较大局限。
  第一,缺乏支出控制预算机制。支出控制不同于支出的规范性,后者强调支出与预算保持一致,即如果支出机构能够将事前同意的一定数量的资金用到立法机关希望并同意的科目或目的,就视为实现了支出的规范性,其侧重对预算执行者是否遵守各种预算程序与规则的监督;而前者是在预算编制之前就确立一定的支出总额并以此严格约束预算编制、执行过程,其关注重心在于事前的资源分配。一个运作良好的预算程序规则并不能确保能够获得合理的预算结果。[8]主要表现为两种情况:一是某些支出是以预算之外的其他因素,如赋权性法规、公共政策或者突发事件为依据,因此,即使存在预算程序规则,对这些支出也不发生效力;二是支出以预算为依据,但是预算对于该支出的额度缺乏实质控制。以法定支出、政策性支出与应急支出为例。针对法定支出,《预算法》三十二条第二款规定:“各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施,凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的,应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。”这一规定在一定程度上实现了法定支出从预算外授权到预算内授权的转变,但是,一方面它回避了产生法定支出的两种重要依据——与公民福利相关以及要求财政支出与国民经济增长或财政收入增长挂钩[9]的法律制度,后两者比政府的行政决定或者行政措施的效力位阶更高,并且因关乎个人人权保障与宏观经济政策目标,支出的刚性色彩更为明显,预算对其的约束力就更加微弱;另一方面,“在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排”的规定仅仅强调了该类支出应当具有预算的形式依据,而并未涉及实质意义的总额控制,换言之,只要经过预算调整的审批程序,在预算执行中增加支出额度并不会遇到阻碍。针对政策性支出,包括向金融机构提供财政担保,或者对符合政策导向的产业、行业提供税收减免优惠等,《预算法》同样缺乏充分回应。除在地方债管理中附带涉及财政担保的原则性规定之外,[10]对于一直游离在预算之外的税收优惠仍然未作出规定。税收优惠在理论上亦被称为税式支出,[11]在实践中税收优惠则更多被看作税收政策的调节工具而非预算控制的对象,因此,即使需要在法律上加以规定,亦被归入于税法而非预算法的内容。这种观念妨碍了对税收优惠的预算控制。[12]针对应急性支出,《预算法》五十四条将“用于自然灾害等突发事件处理的支出”纳入预算先行支付的范围,即不必经过立法机关的事先审批而直接拨款;同时,依据《预算法》六十九条规定,超过预备费又不适用预算调整的应急性支出实际上由各级政府自行安排。这些规定都使应急性支出不受预算控制。
  第二,绩效预算实施机制尚不完备。在《预算法》修订之前,关于财政绩效评估的实践已在中央及地方层面广泛展开,并且财政部、一些地方政府还围绕绩效评估的范围、内容、指标、结果应用等方面制定了具体规范。但是该类社会实践及制度供给集中关注的是政府内部的绩效管理尤其是预算执行中绩效信息的形成环节——绩效评估问题,而并未触及绩效管理与预算编制、人大审查、公众监督、财政问责之间的外部关系问题。绩效预算不同于绩效管理的关键就在于,它强调绩效信息在预算编制、预算审查、预算执行、预算监督各个运行环节的应用。新修订的《预算法》在建立绩效预算而非仅仅是绩效管理法治体系的问题上较之先前的修订意见稿有较大进展。[13]但是就实施绩效预算而言,相关规定仍不完整。主要表现在:首先,绩效目标的设定及绩效评估的展开一般是与一定的支出项目相关联的,只有当按照项目对支出进行分类并负载相应的绩效管理要素(绩效目标、绩效评估等)后才能反映资金的具体流向及其使用效果,而《预算法》所提供的预算支出分类依据只有“功能”与“经济性质”,[14]并不包括项目,这就直接制约了绩效信息的质量;其次,绩效信息形成后并不仅仅是在政府及立法机关间流动,还应当向社会公众披露,而《

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王绍光.从税收国家到预算国家[C]//马骏,侯一麟,林尚立.国家治理与公共预算.北京:中国财政经济出版社,2007.

{2}[美]乔纳森·卡恩.预算民主——美国的国家建设和公民权[M].叶娟丽,等译.上海:世纪出版集团,2008.

{3}张文显.法治化是国家治理现代化的必由之路[J].法制与社会发展,2014,(5).

{4}何帆.为市场经济立宪:当代中国的财政问题[M].北京:今日中国出版社,1998.

{5}深圳市财政局,主编.澳大利亚财政制度及其改革[M].深圳:深圳市海天出版社,2002.

{6}马骏,赵早早.公共预算:比较研究[M].北京:中央编译出版社,2011.

{7}[美]阿伦·威尔达夫斯基.预算与治理[M].苟燕楠,译.上海:上海财经大学出版社,2010.

{8}[美]梅耶斯.公共预算经典(第一卷)——面向绩效的新发展[M].苟燕楠,董静,译.上海:上海财经大学出版社,2005.

{9}敬乂嘉.合作治理——再造公共服务的逻辑[M].天津:天津人民出版社,2009.

{10}[美]彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明,等译.北京:中国人民大学出版社,2001.

{11}[美]爱伦·鲁宾.公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡[M].叶娟丽,马骏,等译.北京:中国人民大学出版社,2001.

{12}蔡茂寅.预算法之原理[M].台湾:元照出版有限公司,2008.

{13}马骏.中国公共预算改革:理性化与民主化[M].北京:中央编译出版社,2005.

{14}Naomi Caiden. A New Perspective on Budgetary Reform [J].Australian Journal of Public administration,1989,(1).

{15}张志超.美国政府绩效预算的理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社,2006.

{16}陈家刚.参与式预算的理论与实践[J].经济社会体制比较,2007,(2).

{17}熊伟.财政法基本问题[M].北京:北京大学出版社,2012.

{18}杨春福.善治是国家治理现代化的理想模式[J].法制与社会发展,2014,(5).

{19}俞可平.论国家治理现代化[M].北京:中央编译出版社,2014.

{20}[美]艾伦·希克.公共支出管理方法[M].王卫星,译.北京:经济管理出版社,2000.

{21}陈治.迈向实质意义的预算法定[J].政法论坛,2014,(2).

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1208700      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多