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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
论合宪性审查权的性质
【英文标题】 On Nature of Constitutional Review Power
【作者】 雷槟硕【作者单位】 上海交通大学{法学博士研究生}
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 合宪性审查权;宪法和法律委员会;判断权;决断权
【文章编码】 1674-9502(2019)06-115-009【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 115
【摘要】

合宪性审查权的性质是宪法监督权。在2018年宪法修改与深化党和国家机构改革的背景下,推进宪法和法律委员会行使合宪性审查权是对原有宪法监督权的重申和强调。合宪性审查权的性质奠定了审查的基础。宪法和法律委员会在进行合宪性审查时,行使的是判断权,在研究、审议的过程中对审查对象进行理解性解释,并向全国人大及其常委会进行报告、说明,全国人大及其常委会在权衡之后作出决断或表决。在充分利用事前审查和事后审查以及宪法和法律委员会内部机构分工的基础上,结合判断权与决断权之行使,发挥宪法和法律委员会的专业优势,使深化党和国家机构改革在宪定秩序内进行,也促使合宪性审查在宪定秩序内有效开展。

【全文】法宝引证码CLI.A.1282563    
  
  

2018年十三届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第44条将我国《宪法》第70条第1款中的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。结合党的十九届三中全会通过的中共中央《深化党和国家机构改革的决定》(以下简称“《决定》”)和《深化党和国家机构改革的方案》(以下简称“《方案》”)的要求,为加强宪法实施与监督,宪法和法律委员会在机构改革后承担合宪性审查的职责。《决定》与《方案》在宏观上为合宪性审查与宪法和法律委员会的设计指明了方向。同时,第十三届全国人大常委会第三次会议通过的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》(以下简称“《职责决定》”)将《决定》与《方案》的要求吸收并明确规定于其中,将执政党的政策文件通过程序的方式转化为全国人大常委会的“决定”(法律)。但对于如何实施合宪性审查,如何发挥宪法和法律委员会的功能,如何在现有制度体系范围内协调各机构与职权之间的关系,不仅需要进一步研究说明,更需要在当前宪法法律制度框架内进行设计。这是法治原则的基本要求,同时,党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确强调:“重大改革于法有据。”即进行宪法和法律委员会的制度设计,推进宪法与法律监督,落实合宪性审查,必须在现行宪法法律框架范围内进行。因为现行的宪法法律秩序确定了宪法和法律委员会的职能定位,也确定了合宪性审查权的性质。宪法和法律委员会进行合宪性审查必须符合合宪性审查权性质的要求,合宪性审查权的性质构成解决合宪性审查主体、行使机关、范围、程序、对象等问题的基础。因此,回答宪法和法律委员会进行合宪性审查的相关问题,首先需要在现行宪法法律秩序的背景下确定合宪性审查权的性质。

从2018年进行的宪法修改以及现行《宪法》的修改频率来看,全国人大在短时间内不会再进行宪法修改。因此,面对当前合宪性审查的实践需求,以及党中央确定的改革方向性要求,要同时兼顾“于法有据”与推动立法适应改革的需求。一方面,这需要通过解释论的方式进行融贯,借助宪法解释“使宪法适应社会现实的变迁,协调宪法的现实性价值与规范性价值” [1]。另一方面,可以进行必要的理论探讨,在宪定秩序的前提下,明晰宪法和法律委员会以及合宪性审查权的可行发展方向。宪定秩序是当前宪法和法律委员开展合宪性审查的前提。只有确定“开端”与“出发点”,才能更好地立足当下与向前迈进,否则很容易出现“娜拉出走”的困境。基于此,本文着眼于探讨现行宪法法律秩序语境下的合宪性审查权的性质,确定当前合宪性审查开展的基础。

一、宪法规范视野下的权力性质重申

在修宪与深化党和国家机构改革的大背景下,析清合宪性审查权的性质,首先,需要确定合宪性审查权是新设独立权力还是原有权力的重申。若合宪性审查权属于新设独立的权力,就需要明确其规范性基础、其在国家机构构造中的归属、其与其他权力的区别与协调、合宪性审查权的构造。导致合宪性审查权被认为是新设独立权力的原因是:一方面,合宪性审查顺应《决定》《方案》的要求,结合宪法变迁的时代需要进行适当的调整:另一方面,《宪法修正案》第44条明确将我国《宪法》第70条第1款的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,《决定》《方案》指明的改革方向,以及《职责决定》关于宪法和法律委员会的规定可能使人们认为宪法和法律委员会获得一项名为“合宪性审查权”的新设独立权力,作为宪法和法律委员会开展合宪性审查的正当性与合法性基础。但在公权力的领域,“法无授权不可为”的基本法理已然确定了合宪性审查权的基本前提。其一,作为一项宪定权力,如果合宪性审查权为新设独立权力,需要宪法明确规定,即使采用宪法解释的方式亦不能说明合宪性审查权为新设独立权力,因为宪法解释以宪法教义为基本前提。其二,在制度设计的逻辑中,规范性文件很难赋予下位机关高于上位机关的权力,进而对上位机关进行合宪性审查。宪法和法律委员会属于全国人大的专门委员会,在闭会期间接受全国人大常委会的领导,若宪法和法律委员会对法律进行合宪性审查,便存在“脑体倒挂”的困境。这既不符合我国的政治制度基本安排,亦不符合人民主权原则的要求。因此,合宪性审查权并非新设独立的权力。

其次,合宪性审查权是对原有宪法监督权的重申。现行《宪法》第62条第2款明确规定,全国人大有监督宪法实施的权力;第67条第1款明确规定,全国人大常委会有监督宪法与解释宪法的权力。根据该两款规定,全国人大与全国人大常委会具有宪法监督的权力,而合宪性审查便是宪法监督的具体方式之一,因此,合宪性审查权已为宪法条文明确规定属于全国人大及其常委会。即是说,合宪性审查权并非新设独立权力,而是原有宪法权力的重申,全国人大及其常委会属于宪定的合宪性审查权行使机关。其规范性基础便是《宪法》第62条第2款与第67条第1款,而且,第70条对宪法和法律委员会属于全国人大专门委员会的定位使宪法和法律委员会不能作为完全独立的新设合宪性审查机关,这3条宪法规定确定了宪法和法律委员会行使合宪性审查权的规范性前提。

最后,改革后的合宪性审查权是对原有规定的强调与适用扩充。根据《方案》与《职责决定》之要求,宪法和法律委员会需要“在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”。这说明合宪性审查权的行使以前着眼于统一审议法律草案,即主要着眼于规范性文件是否违反法律或者下位法是否违反上位法。[2]但合宪性审查的含义以及范围明显广于合法性审查,即广义的合宪性审查包括合法性审查与狭义的合宪性审查。在合宪性审查的视角下,2018年修宪之前的合法性审查只是法律委员会对其中一部分审查对象进行了广义的合宪性审查,即法规的批准备案。但在整合合“宪法”性审查与合“法律”性审查之后的合宪性审查,不仅使狭义上的合“宪法”性审查成为主要可能,突出《宪法》第5条与《立法法》第96条之合宪性要求,而且,合法性审查的要求因应时代发展得到进一步的明确。为防止宪法问题法律化,法律问题宪法化,在原有法规备案审查的基础上,充分发挥合宪性审查权力的功能与更广泛的合法性审查。[3]因此,改革后的合宪性审查权既是对以前合宪性审查权的重申,同时,也对合宪性审查权充分行使提出了要求,强调合宪性审查,并在适用上不仅局限于合法性审查,将适用范围进一步扩充到《宪法》原已包含的合宪性审查对象上,以回应合宪性审查权在实践中的适用需求。

二、合宪性审查权的权属与运作

合宪性审查权作为一项宪法规范视野下的重申权力,不同于新设独立的权力,其依赖于宪法规范的规定。同时,基于宪法变迁、实践需求与改革趋向,该项权力具备了新时代的新目标。一方面,根据《宪法》第62条第2款与第67条第1款规定,合宪性审查权属于全国人大及其常委会。另一方面,根据《职责决定》的规定与《决定》《方案》的设计方向要求,需要宪法和法律委员会行使合宪性审查权,推进合宪性审查工作。因此,为明确合宪性审查权的性质,还需要明确合宪性审查权在全国人大及其常委会与宪法和法律委员会之间如何具体分配行使。因为,合宪性审查权的设计影响宪法和法律委员会具体行使合宪性审查权。以宪定秩序为基础,应该从2个宪法规范的角度出发理解这一点:合宪性审查权权源规范与宪法和法律委员会的规范定位。

(一)合宪性审查权的权源主体为全国人大及其常委会我能说我还比较喜欢洗碗吗

首先,《宪法》第62条第2款与第67条第1款明确了宪法监督权属于全国人大及其常委会,合宪性审查权主要属于宪法监督权,因此,该两款为合宪性审查权的权源条款。既然宪法明确规定了该项权力属于全国人大及其常委会,且作为公法领域,在法律明确规定的条款中,通常采用反向推理,“明示其一即排除其他”“没有被表达出来的东西要被理解为排除在外的东西” [4]。因此,通过文义解释以及反向推理,可以确定合宪性审查权在宪法规范上属于全国人大及其常委会,这种权力归属在法律规定上具有排他性[5],使得宪法和法律委员会无法在权源上直接获得合宪性审查权。

其次,在我国,宪法监督权的性质决定了其应属于全国人大及其常委会。监督权起源于议会对政府财政的监督,而议会监督的背后体现了人民对政府的监督。最具有民主代表性的机构便是议会,因为其由人民选举产生,代表人民作为常态性机制和机构监督政府,实现宪法规范国家机关权力和保护公民权利的目标。[6]其中,监督权最核心的内容便是宪法监督。因此,在我国的政治制度框架内,宪法监督权性质决定了其应归属于直接体现人民主权原则的全国人大及其常委会。相反,虽然宪法和法律委员会组成人员为人大代表,但其宪定地位以及代表性低于全国人大及其常委会,使其很难直接负担监督权所需的代表性。

再次,合宪性审查权涉及合宪性决断,合宪性决断需要由宪定的决断机关来确定。宪定的决断机关存在位阶化的判断主体排列顺序,依次为立宪机关、特定条款的修宪机关、宪定最高民意代表机关和其他。立宪机关在立宪之初最了解条款之含义,因此,其具备决断的最佳正当性;若该条款经过修改,尊重条款原意,其次则是修改该条款的机关,即修宪机关;若两者都不存在,则当属宪定最高民意代表机关,因为宪法是全体人民共同意志的结果,对于民意之判断应为宪定最高民意代表机关。若立宪或修宪时,明确规定相应机关为合宪性决断机关,则该权力属于宪定之机关。而我国《宪法》并没有直接规定其他机关作为合宪性决断机关,则只能确定全国人大及其常委会作为合宪性决断机关。

最后,合宪性审查权的改变需要宪法明确规定。根据《职责决定》规定,宪法和法律委员会承担2018年修宪前的法律委员会的职责。即《职责决定》将《方案》之内容转化吸收为全国人大常委会的决定,明确宪法和法律委员会具有推进合宪性审查的职责。“这个决定的初衷当然是好的,但它容易让人搞不清楚合宪性审查的主体究竟是宪法和法律委员会,还是人大常委会。” [7]但仔细推敲,可以发现合宪性审查的主体仍是全国人大及其常委会:一方面,《宪法》规定的宪法和法律委员会性质决定了其并非直接的宪定合宪性审查权归属主体,后文关于宪法和法律委员会辅助行使合宪性审查权会具体论证这一点;另一方面,作为职责主体不等于权力归属主体。作为一项宪定权力,合宪性审查权必须由宪法明确规定归属主体或者改变归属主体。

因此,在尚未再次修宪之前,作为宪法监督权的合宪性审查权的权源主体是全国人大及其常委会,这也是监督权的性质的必然要求。即使全国人大及其常委会通过法律或者决定,由宪法和法律委员会发挥合宪性审查的职能,不能将狭义合宪性审查权权属转移,也不能将合法性审查权之全部权力转移给宪法和法律委员会。

(二)宪法和法律委员会辅助行使合宪性审查权

在权源方面,合宪性审查权归属于全国人大及其常委会,同时,宪法和法律委员会的宪定地位也使其无法单独作为合宪性审查权的权源主体,因为合宪性审查权具有宪法和法律委员会不可承受之重,不符合宪法和法律委员会的定位。

首先,《宪法》第70条明确了宪法和法律委员会为专门委员会,根据该定位,可以确定宪法和法律委员会辅助全国人大及其常委会行使合宪性审查权。“作为专门委员会,宪法委员会的职能在于协助全国人大及其常委会监督宪法实施的工作。” [8]宪法没有明确宪法和法律委员会作为专门宪法监督机关且专有行使宪法监督权是经过充分考虑的,这不仅是因为在宪法规范上没有明确规定宪法和法律委员会作为宪法监督机关;若确定宪法和法律委员会作为宪法监督机关也不符合其专门委员会的定位,因为专门宪法监督不仅在于监督机关之专业性,更在于其权威性、正当性与制度体系的内部融贯性。否则,首当其冲的便是如何处理全国人大及其常委会与宪法和法律委员会之间关系的问题[9],为解决或者规避该问题,将宪法和法律委员会定位为专门委员会,并根据《宪法》第70条规定,接受全国人大及其常委会的领导。因此,为更好地保障全国人大及其常委会行使合宪性审查权,宪法和法律委员会可以发挥其辅助作用。同时,这意味着尽管合宪性审查权的权源主体为全国人大及其常委会,但仅是指权源归属,不等于其职权不能交由其他主体行使。但若能使其他机关行使合宪性审查权,需要对合宪性审查权的程序以及权力构造进行设计,在理论上协调不同主体分别行使合宪性审查权不同权能与合宪性审查权归属全国人大及其常委会之间的关系。

其次,宪法和法律委员会辅助行使的合宪性审查权并非合宪性审查权全部。《宪法》第70条明确规定,专门委员会负责“研究、审议和拟订有关议案”。若将“研究、审议和拟定有关议案”理解为完整的合宪性审查权的内容,会导致合宪性审查权成为“无牙的老虎”,因为,审查机关在对规范性文件或行为之合宪性判断之余,还需要对审查对象作出决断,甚至给予相应的惩戒,如依据《立法法》第97条进行撤销、更改。若缺乏必要的后果或惩罚性构造,很容易导致审查落空。因此,为保证合宪性审查权的有效运用,必须构造完整的权力,将权力不同权能交由不同主体行使。其中,宪法和法律委员会承担特定的权能,同时意味着宪法和法律委员会并非完全独立行使完整的合宪性审查权,或言之,宪法和法律委员会并非“终局性的决定机构” [10]。同时,这也反向说明,为符合现行宪法法律秩序,推进宪法和法律委员会进行合宪性审查,可以对合宪性审查权的权能进行分割,交由不同主体行使。



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