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【期刊名称】 《法学杂志》
非政府组织与联合国、国际法院关系比较析论
【英文标题】 Comparison About The Relationship Among NGO,UN And The International Court Of Justice
【作者】 林泰 陈红【作者单位】 西南政法大学
【分类】 比较法
【中文关键词】 非政府组织 联合国 国际法院 关系模式 比较
【期刊年份】 2009年【期号】 9
【页码】 137
【摘要】

由于代表着一种市民社会的利益诉求,非政府组织在当今的国际关系与国际法律秩序中的作用与影响力日趋增强。主权国家和主要的国际组织已经不能无视它们的存在。非政府组织与联合国的关系模式可以称之为“咨商模式”,而与国际法院的关系模式则可称之为“咨询模式”。对这两种最有代表性的关系模式的分析与比较,有助于廓清非政府组织在当前及今后国际关系中的应然与实然角色问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1143237    

非政府组织从一国之内拓展到国际,意味着市民社会的发展对国际社会的拓展。自上世纪80年代,非政府组织开始作为一股正式的力量在国际舞台崛起,并深刻地影响着国际社会生活的方方面面。从环境保护、人权保护、扶贫开发、劳工利益、公共卫生到反对腐败、难民问题、恐怖主义、禁止核武器,非政府组织几乎无所不及。从行动援助、绿色和平组织、大赦国际等具有巨大国际影响力的非政府组织到数不胜数的小规模非政府组织,它们通过与主权国家或政府间国际组织的合作这种正式的合法途径,抑或通过示威游行、暴力反抗等直接行动的方式来表达它们的意愿和呼声,实现它们的目的和价值。现在,我们对于国际关系格局或者国际法律秩序的研究已不可能无视非政府组织的存在。一些重要的国际组织在不同层次与纵深同非政府组织展开了对话或者合作,其中尤以联合国与国际法院最有代表性。

一、非政府组织与联合国的关系考察

一般情况下研究非政府组织,对非政府组织进行定义的时候,都要提到《联合国宪章》第71条[1],该条款被认为是国际法律条文上首次正式承认非政府组织的存在。[2]而联合国作为目前最大的政府间国际组织,在国际政治结构中,具有不可替代的作用,是全球治理的重要主体。

(一)对《联合国宪章》第71条的评价

该条款通过给予非政府组织咨商地位,首次明确承认非政府组织的法律存在,结束了非政府组织在国际法上的法外状态。联合国的基本章程给予非政府组织的正式承认和给予咨商地位,不仅意味着非政府组织参与联合国事务,具有国际法上的依据,而且意味着对非政府组织参与国际事务权利的一定保护。

《联合国宪章》第71条的意义还在于,该条款为非政府组织搭建了一个重要的平台,为非政府组织开展活动指明了路径。非政府组织取得咨商地位后,参加联合国有关委员会的活动、联合国召集的国际会议以及联合国其他专门机构的工作,“不仅为联合国传播信息、提供有价值的咨询与建议,协助联合国的工作,还获得了影响联合国决策的便利条件”。[3]

这种互利共赢的关系,为处理非政府组织和其他政府问国际组织的关系提供了范本,就是联合国本身,也如前文所言,将咨商关系复制到了非政府组织与联合国其他专门机构的联系中去。

(二)咨商关系基本框架

1.基本规定

当前非政府组织与联合国经社理事会咨商关系的框架,是由经社理事会依据《联合国宪章》第71条通过的288B(x)号决议和1296(XLIV)号决议确定,并由1996/31号决议进一步规范而来的。宪章和决议共同建立了非政府组织与联合国的关系依据。而为具体操作非政府组织在联合国的咨商地位事宜,经社理事会设立非政府组织委员会作为其常设机构,该机构同法律文件一同创设了非政府组织与联合国的制度关系。

上述决议规定:非政府组织通过取得经社理事会的咨商地位进入联合国系统;只要是非政府组织就有可能取得经社理事会的咨商地位;凡不是经由政府间协商而创立的任何国际组织都是非政府组织;“由政府当局指定成员的组织”也可以与联合国建立咨商关系,如果“这种成员资格不干预该组织观点的自由表达的话”;申请咨商地位的非政府组织的业务范围应当与经社理事会及其下属机构的职责契合,其目标应与联合国宪章的精神、目标和宗旨相一致。从这些规定可以看出,联合国对“非政府组织”概念采取了一个相对宽松的标准,对于申请咨商地位的非政府组织,也仅仅是进行宽泛的审查。

2.咨商关系的内容

经社理事会1996/31号决议关于咨商关系,给出了三条指导性意见。首先,强调咨商关系与没有投票权的参与资格不同;其次,要求咨商关系不应加重理事会的工作;最后,强调这种咨商安排应该是双方互惠的。在此基础上,非政府组织的咨商地位被分为三个类别:类别A是“关心经社理事会所有活动并经表明能对联合国的成就做出贡献的非政府组织”;类别B指“对经社理事会的某些问题具有专门知识与兴趣的非政府组织”;类别C为“只关心公众舆论的发展与信息的传播的组织”。[4]该种分类方式是联合国经社理事会在处理与非政府组织关系中的一个创举,其按照非政府组织在事务中可能起到的作用大小,区别对待不同的非政府组织,能够最大限度地利用不同的非政府组织的特性。三类不同咨商地位的非政府组织享有的权利是不同的。类别A的非政府组织,又叫具有普遍资格的非政府组织,可以提出会议议程提案,参加听证会并做口头发言和2000字以内的书面报告;类别B叫具有特殊资格的非政府组织,他们无权就经社理事会的会议议程提出提案,其书面报告字数限制为1500字;类别C是具有列明资格的非政府组织,只能列席与其工作领域相关的工作会议,或应经社理事会的邀请提交不超过500字的书面报告。上述三类非政府组织均没有资格参与谈判和磋商。

咨商关系是一种以互惠为目标的松散型合作,非政府组织的地位与政府和联合国的专门机构是不同的,其并不能直接影响经社理事会的决定。但是这并不意味着非政府组织对联合国决策的形成毫无作为。因为按照经社理事会的规定,凡取得咨商地位的非政府组织,都有如下权利:在联合国体系内有合法的政治地位,有权介入决策程序;有权得到联合国的所有文件,获取较高级的政治决策信息,参加联合国的会议;非政府组织工作人员有权与外交官、政治家接触,以院外活动家的身份对各国代表施加影响。上述权利的行使,加上越来越多的政府邀请非政府组织参加草拟会议报告,都使得非政府组织可以形成强大的“院外外交”攻势,从而间接地左右联合国决策的形成。

3.咨商地位的资格变动

非政府组织在联合国的咨商地位经申请取得,隶属经社理事会的非政府组织委员会对是否授予咨商资格提出建议。经社理事会依据申请的非政府组织的宗旨和其可能的影响力,给予相应类别的咨商地位。咨商地位取得后并非固定不变的,非政府组织委员会对非政府组织四年一度的工作报告审议后,可以向经社理事会推荐对咨商资格类别进行调整。而一旦非政府组织存在滥用咨商地位、违背联合国宪章宗旨和原则、从事反对联合国会员国的活动;或者从事国际公认的犯罪行为;或者连续三年未对联合国的工作做出实际贡献等三种情况之一,其咨商地位将被中止甚至撤销。[5]

二、非政府组织与国际法院的关系考察

国际法院自1946年成立以来,通过司法活动,在和平解决国际争端方面发挥了一定作用。根据《联合国宪章》第92条规定,国际法院是联合国的主要司法机关,而规定国际法院的组织、管辖和诉讼程序等的《国际法院规约》也是《联合国宪章》的组成部分。虽然国际法院被纳入联合国的体系内,是联合国六大主要机关之一,与经社理事会处于同等地位,但是在处理与非政府组织的关系上,国际法院和经社理事会的做法区别比较大,所以有必要对非政府组织与国际法院的关系进行单独探讨,并与非政府组织同联合国的关系,尤其是与以联合国经社理事会为出发点的咨商关系进行比较。

(一)非政府组织在国际法院诉讼程序中的地位概况

按照《国际法院规约》第34条第1款的规定,在国际法院进行诉讼的当事人仅限于国家,因此非政府组织在国际法院没有诉权,非政府组织无权以诉讼案件的当事方身份参与诉讼案件。同时,该条第2款规定:“法院得依其规则,请求公共国际团体供给关于正在审理案件之情报。该项团体自动提供之情报,法院应接受之”,因此,所谓“公共国际团体”可以通过向国际法院提供情报的方式和国际法院建立关系。但是首先这种关系并不赋予“公共国际团体”诉讼当事人的地位。其次,“公共国际团体”在规范国际法院的文件体系内,被解释为政府问国际组织,不包括非政府组织。无论是立法史,还是《国际法院规约》的规定,包括法院的实践,都表明非政府组织无法通过向法院提供情报的方式与国际法院建立联系。

综上,非政府组织在诉讼中既没有诉讼当事人的地位,也不能向法院提供情报,和国际法院没有关系。

(二)是否具有诉讼程序中的咨询地位之论辩

关于咨询地位,《国际法院规约》是这样规定的:“书记馆长应以特别直接的方式通知法庭(或法院不开庭时,院长)所认为对于咨询问题能供给情报之有权在法院出庭之任何国家,或能够提供情报之国际团体,声明法院于院长所定之期限内准备接受关于该问题之书面陈述,或准备于本案公开审讯时听取口头陈述。”[6]该条文说明接受咨询的对象是国家和“国际团体”。因为这里接受咨询的对象用词为“国际团体”,与诉讼程序中可以提供情报的“公共国际团体”用词是不同的,所以有观点认为,对“国际团体”的理解应当与“公共国际团体”区别,不能做与《国际法院规约》第69条同样的理解;“国际团体”包括非政府组织,非政府组织据此在国际法院具有咨询地位。也有相反的观


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