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【期刊名称】 《法治研究》
妇女权益保障法律法规实施的成效、问题与对策
【作者】 浙江省人大内务司法委员会课题组【分类】 婚姻、家庭法
【中文关键词】 农嫁女;家庭暴力;妇女权益维护【期刊年份】 2010年
【期号】 4【页码】 60
【摘要】

为进一步保障妇女权益,浙江省人大针对近几年反映突出的“农嫁女”权益保障、预防与制止家庭暴力两大问题进行了重点调研,并在此基础上提出了有关全省性的“农嫁女”土地权益保障问题的指导性意见,进一步明确集体经济组织成员资格,加强村民自治章程、村规民约的备案、审查和撤销工作,制定《浙江省预防和制止家庭暴力条例》等多项针对性的改进意见和建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1154905    
  
  为进一步推进妇女权益保障相关法律法规在我省的贯彻实施,根据主任会议成员重点调研课题安排,2009年9月至10月,刘奇副主任带领课题组有关同志,先后赴温州、湖州、嘉兴、丽水和乐清、南浔、平湖、缙云等市、县(区)开展调查研究,听取当地政府及有关部门和法院、检察院、妇联的情况汇报,进行实地考察,与部分乡镇(街道)、村(社区)负责人、基层妇联干部进行交流。并就有关专题听取省高院和省妇联的汇报,进行沟通探讨。通过调查研究,对我省2006年以来妇女权益保障法律法规的执法情况,重点是“农嫁女”权益的保障与预防和制止家庭暴力的基本成效、问题与成因有了初步了解,并在此基础上提出了改进的意见和建议。
  一、法律法规实施的基本成效
  目前,我国已基本形成了保障妇女权益的法律法规体系。其中,2005年修订的《妇女权益保障法》是一部具有中国特色,全面综合维护妇女权益的基本法。其核心在于确认和保障妇女所享有的六大权益:政治权利、文化教育权利、劳动和社会保障权利、财产权利、人身权利和婚姻家庭权利。2007年修订的《浙江省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》,结合浙江实际,进一步细化和完善了国家的规定,对保障我省妇女权益发挥了促进作用。此外,《劳动法》、《劳动合同法》、《婚姻法》、《工会法》、《农村土地承包法》、《浙江省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》等法律法规中的相关具体内容,也是妇女权益保障法律法规体系的重要组成部分。
  我省高度重视妇女权益保障工作。2006年以来,全省各级党委、人大、政府以科学发展观为指导,坚持以人为本,采取有效措施,认真实施妇女权益保障相关法律法规,切实维护妇女合法权益,做了大量工作,取得了新的成效。
  (一)妇女权益保障工作机制不断完善
  我省坚持把妇女事业纳人党委政府工作大局,全面规划,统一部署。全省县级以上政府都制定了“十一五’,妇女发展规划,将妇女发展目标纳入了经济和社会发展总体规划,明确提出维护妇女各项权益的目标,并将实施规划的责任分解落实到相关部门。通过不断探索,多层次、多渠道的妇女维权工作机制已经建立并逐步健全。妇女维权工作不断向法制化、社会化方向发展。全省11个市开通了12338妇女维权热线,建立了法律援助中心妇联工作站,成立省妇女权益保障法律顾问团、巾帼维权志愿者、女人民调解员三支维权队伍,建立健全了全省妇联系统信访工作制度,维权能力进一步提高。部分中级法院和大部分基层法院设立了有妇联干部担任人民陪审员的“妇女维权合议庭”,积极维护妇女合法权益。同时,政府有关部门、社会团体采取各种形式宣传妇女权益保障的法律法规,倡导先进的性别文化,增强全社会的男女平等意识,努力营造尊重和保护妇女合法权益的良好社会氛围。
  (二)妇女的政治权利保障逐年推进
  妇女领导干部的培养力度逐年加大。到2007年底,全省90个县(市、区)中,党委和政府领导班子配备女干部比例,分别比2005年提高8.9、13.3个百分点;省、市、县三级党政工作部门中的女性领导干部配备,分别比2005年提高0.1、2、6.7个百分点。
  代表、委员中妇女比例有所提高。我省出席党的十七大、十一届全国人大、政协的代表、委员中女性比例分别比上届提高2.5、1.3和5.2个百分点,省十一届人大代表和十届政协委员中女性比例分别比上届提高3.8和5.8个百分点。
  村民委员会中妇女成员比例大幅提高。2008年,我省在第八届村民委员会换届选举中,为了切实解决妇女当选难问题,实行妇女委员专职专选,大大提高了妇女当选的比例。换届后女委员占村委会成员总数的22.7%,比上一届提高13个百分点,村两委会中有女委员的村达95%,比上届提高50个百分点,在全国处于领先地位。
  (三)妇女的劳动权益和财产权益保障持续加强
  1.积极促进平等就业。针对市场经济条件下女性就业出现的较为严峻的局势,我省采取更为有力的措施,积极开发适合女性特点的就业领域和就业方式,建立和完善促进妇女就业的政策体系和服务体系,切实保障妇女的平等就业权,促进其充分就业。据统计,2007年底,我省城镇单位女性从业人员已达259.7万人,比2005年增加53.04万人;2008年全省录用女性公务员比例达54.4%,比2007年提高14.4个百分点,比2006年提高17.4个百分点;全省妇联通过实施“百万妇女来料加工推进计划”.帮助110多万名妇女实现就业。
  2.切实规范劳动用工。我省认真贯彻落实《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规,有关职能部门切实加强对用工单位的监督检查,规范劳动用工制度,积极维护妇女工资待遇、劳动保护等方面的权利。2008年,全省女职工权益保护专项集体合同签订率达82.8%以上,女职工“四期”保护和禁忌劳动范围的规定也得到较好落实。打遮阳伞就显得很娘
  3.努力提高社会保障水平。近年来,我省通过深化社会保险制度改革,建立了覆盖城乡、功能完善的社会保险体系,社保覆盖面继续扩大,保障能力明显增强。2007年,全省妇女参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数分别比2005年增加81、84、55、215 、 85万人。
  4.“农嫁女”问题逐步引起重视。各地各部门认真贯彻落实妇女权益保障相关法律法规,采取有效措施,积极维护“农嫁女”合法权益。一是开展调查研究。有关部门及一些地方开展了“农嫁女”问题的专题调研,省妇联围绕这一专题到500户家庭进行入户调查,积极推动“农嫁女”土地权益问题的解决。二是加强行政指导。各级政府及有关职能部门在认真调研的基础上,及时出台相关政策或指导性意见,并妥善处理侵害“农嫁女”经济权益的案件。温州市率先在全国开展土地仲裁试点工作,并聘请妇联干部担任土地仲裁员,积极维护农村妇女土地权益。平湖市针对离婚妇女由于不能单独立户无法申请宅基地而无房可住的现实情况,因地制宜出台了村民建房补充规定,较好地解决了离婚妇女的宅基地分配和住房问题,并在征地拆迁中推出公寓房、联建房等政策,基本保障了“农嫁女”的权益。杭州市西湖区较早开展了“农嫁女”维权行动,出台了《西湖区股份经济合作社股份量化的指导意见》等具有重要探索意义的文件。安吉县出台了《关于进一步规范集体土地征收补偿费分配管理工作的意见》,建立了分配方案报批备案、预留5%保证金等制度,较好地维护了“农嫁女”的合法权益。丽水市委、市政府成立了“农嫁女土地权益保护政策处理信访协调小组”,制定了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》,2009年解决“农嫁女”土地权益案件90件。三是实施司法救济。2005年9月,最高人民法院发布《关于审理农村承包纠纷案件适用法律问题的解释》,明确规定“承包地征收补偿费用分配纠纷”案件属于人民法院民事案件受案范围,杭州、湖州、绍兴、舟山、丽水等地法院在当地党委、人大、政府的支持下,纷纷打开或重启“农嫁女”案件的受理之门。2006年来,湖州市两级法院共审结涉及“农嫁女”土地权益纠纷案件391件.绝大多数“农嫁女”的诉求得到了法院的支持,取得了较好的效果。2006年,丽水中级法院制定了《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》,对集体经济组织成员资格、案件受理等问题作出了具体规定。
  (四)妇女的人身权利和婚姻家庭权益保障更加深入
  近年来,为了切实保护广大妇女的人身权利,我省各级公安、司法机关将日常办案与专项行动相结合,采取多种措施,预防、制止和打击拐卖、强奸妇女等侵害妇女人身权利的违法犯罪活动。家庭暴力侵害妇女人身权利的问题也逐步引起重视,各地各部门纷纷采取有效措施,预防和制止家庭暴力。
  1.制定法规规章。2008年,我省转发了全国妇联等七部委《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》,提出了学习贯彻意见。修订了《浙江省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》。宁波、温州、湖州等市出台了预防和制止家庭暴力的法规或政府规范性文件,将预防和制止家庭暴力工作纳入法治轨道。目前,杭州市正在制定预防和制止家庭暴力的相关法规。
  2.完善预防救助机制。全省开展了以防治家庭暴力为主要内容的“平安家庭”创建活动,温州市还设立了反家庭暴力周。省妇联积极开展预防和制止家庭暴力工作情况调研,提出对策和建议,并与省公安厅联合开展了全省妇女儿童家庭暴力救助工作,设立了“110”反家庭暴力救助中心。一些地方成立了家庭暴力伤情鉴定中心、妇女庇护所、社区妇女心理疏导站,为受害妇女提供有效救助。乐清市成立了全省首个反家庭暴力男性志愿者队伍,并推出了拒绝家庭暴力新婚宣誓和承诺制度。
  3.加强行政和司法保护。各级公安、司法机关认真履行职责,视情对当事人进行劝戒教育,或者依法予以治安处罚、追究刑事责任,积极预防和制止家庭暴力,切实维护妇女权益。2006年以来,湖州市两级检察机关共对20件家庭暴力案件依法提起公诉,嘉兴市两级法院共审结11233件离婚案件,其中涉及家庭暴力的有640件,有效保障了妇女权益。2009年8月,温州市首创将反家庭暴力工作纳入人民警察培训课程,争取通过3年时间完成全市6000多名治安民警和初任警察的培训工作。作为最高法院在浙江的唯一试点单位,温州龙湾区法院在2009年已依法作出3份“人身安全保护裁定”,将事后惩罚转变为事前保护,有效保障了妇女的人身权利。
  此外,我省在维护妇女文化教育权益、加强卫生保健等方面也取得了积极成效。基础教育中女生人学率保持较高水平,普通高等教育、成人教育女性所占比例不断提高,女性专业技术人员队伍不断壮大。我省妇幼保健水平在全国名列前茅,保健网络进一步健全,“母婴健康工程”进一步深化,孕产妇死亡率逐年降低,提前实现了“十一五”规划所确定的目标。
  二、存在的主要问题和原因分析
  我省妇女权益保障工作总体上取得了明显成效,但由于受多种因素的影响,妇女六大权益得不到有效保障的情况仍然存在,只不过形式各异、程度不一。特别是“农嫁女’,权益受损和家庭暴力侵害妇女人身权利两个问题,时有发生,尤为社会关注。
  (一)“农嫁女”权益保障亟待加强
  “农嫁女”是从我国农村现实中产生的一个约定俗成的概念。从调查情况看,一般是指农村出嫁、离婚、丧偶的妇女群体,广义上还包括未婚但未离开农村的大龄女青年和人赘的女婿等“准农嫁女”群体。实践中,随着农村经济社会的发展、城市化进程的推进,农村社会利益格局不断调整,相对于其他村民,上述人员因为身份上的流动性等特点,其土地承包经营权及其衍生的相关经济权益更容易受到侵害。政府和社会通常将此类型的纠纷或案件称为“农嫁女”纠纷或案件。从全省妇联系统的信访统计看,2008年“农嫁女”信访为644件,占财产权益类信访的57.7%。2009年上半年为385件,占财产权益类信访的74.2%。同时,有的“农嫁女”还选择向妇联以外的部门投诉。据省信访局的统计,全省“农嫁女”向信访局投诉的,2007年为440件,2008年为449件,2009年至今为479件。从上述数据和本次调研情况看,“农嫁女”权益在以下三个领域最易受侵害:
  一是土地承包经营权得不到实现。根据二轮土地承包政策,各地农村在土地承包中普遍实行延包,“增人不增地,减人不减地”,绝大多数“农嫁女”在原居住地的承包地被保留,但是,由于种种原因,“农嫁女”实际上很难回娘家从事耕种或向娘家主张其承包权益。也有一些“农嫁女”在新居住地未取得承包经营权的情况下,就被收回了其原有的承包地。
  二是征地补偿款、集体经济组织收益分配权得不到保障。随着非农建设用地需求增大,一些农村特别是城郊村、城中村,依靠征地补偿款、土地入股、租赁等方式,不断发展壮大村级经济,村级经济组织成员享有较高的福利待遇。一些村在收益分配时往往歧视、剥夺“农嫁女”合法权益,“农嫁女”土地承包权益问题从而演变为征地补偿款、集体经济组织收益分配和今后生活的保障问题。
  三是宅基地权益难以落实。按照土地管理法,国土部门审批宅基地以户为单位,一户只能批一处宅基地;按照户口管理政策,离婚妇女申请户口单立的,需要有房产作为新户口的迁人地,必须提供能够证明房屋所有权和使用权已经分割的证明材料申报分户登记。由于一些离婚妇女没有分割到房屋或原来的丈夫不愿意提供相应的材料,导致无法提供符合报户口条件的材料,实践中公安机关就不批准其立户,后果是该离婚妇女无法申请宅基地。
  造成上述问题的原因是多方面的:
  1.重男轻女传统观念影响。农村村民(也包括部分女村民)中有不少人认为出嫁、离婚的妇女没有理由争分土地及经济利益。一些基层干部反映,自治章程、村规民约侵害妇女土地经济权益的现象比较普遍,但这种做法在农村己延用几十年,“不合法但合情”,改变难度很大。
  2.历史和现实的利益冲突。上个世纪50年代以来,“农嫁女”问题即有存在。80年代以后一度曾有所缓解。但随着土地承包和征收工作的开展,土地资源的有限性与集体经济组织成员资格的复杂性、土地承包关系的稳定性与“农嫁女”的流动性所造成的矛盾和利益冲突,又逐渐突出起来。一些富裕的城郊村、城中村,可享受的经济利益多,嫁进来的妇女户口

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