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【期刊名称】 《中外法学》
法律人从政
【副标题】 合理性分析及其验证【作者】 程金华
【作者单位】 华东政法大学【分类】 法律教育
【中文关键词】 律师;法律人;从政;政治改革;法律教育
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 114
【摘要】

目前存在一种流行的看法律师天然就是政治家,因此律师参与政治是一种天职本文把这种看法视为一种未经严肃学术考证的“大胆假设”,并试图在理论和经验两个层面上对此进行“小心求证”在理论层面,本文认为法律人从政合理性随着如下三个政治目标的层次上升而趋式微低层次的谋取政治权力、中间层次的维护政局稳定和高层次的建设公民福祉 同时,利用1980-2010年间世界经济合作与发展组织(OECD) 33个国家的领导人背景数据,本文在经验上初步证实在民王国家中,法律人的确因其谋取政治权力的技术优势而易于成为国家领导人,并且在同等条件下更能维护政局稳定;但是,目前还没有确切证据表明当政法律人在建设公民福祉上—推动经济发展和腐败治理—做得更好或者更坏。对于转型中国来说,此类经验研究有助于针对律师/法律人从政讨论的理性回归。

【全文】法宝引证码CLI.A.1163608    
  “支配法学家的东西,也和支配一般人的东西一样,是他们的个人利益,尤其是眼前利益……。尽管法学家往往与人民联合起来打击行政权,但法学家与行政权之间的自然亲和力,却远远大于法学家与人民之间的这种亲和力。”—托克维尔[1]
  一、导论:作为学术问题的“律师从政”
  法国思想家托克维尔在前述引文中对美国法律人在民主建设中作用的评论,暗示了法律人在掌握权力时两种—有时无法共立的—基本立场:捍卫社会自由和追逐个人利益。[2]本文中,笔者借此来思考一个在当前中国法律人圈子里非常流行的认识:律师的骨骼里天然具有政治家的品性,因此应当从政,以服务于社会。[3]
  目前,讨论中国律师(以及更加宽泛的“法律人”)从政具有非常浓厚的现实与理论意义。经过三十多年的改革和转型,现今20万名左右律师的政治参与是当前“公民有序参与政治”的重要组成部分。律师的政治参与有其独特性:如果对政治具有天然喜好性的律师无法在既有体制内找到政治表达的通道,那么他们寻找体制外通道的愿望会比其他任何群体更强烈。这是现实政治给予中国律师参政的“推力”。同时,中国社会的高政治风险已经成为共识。律师的有效政治参与可以为调和社会矛盾做出巨大的贡献。国内外观察者对已经在体制内取得一定成就的法律人抱以期待,期待他们通过推动法治化为中国的社会管理走出一条新路。更重要的是,通过中国法律人的集体努力,国家治理或许能够实现从更多依赖个人智慧转向更多依赖规则的治理,最终实现晚清肇始的百年大转型,这又可谓现实政治之于中国律师参政的“拉力”。在理论上,关于律师参政的讨论既指向“韦伯式进路”在中国发生的可能性,[4]也呼应了欧美学术界多年来关心的法律人政治角色的议题。[5]
  然而,当前中国法律人对律师从政天职的讨论更多像一个政治口号,而不是把它当成一个学术问题。前者推崇律师从政的品德,后者检验这种品德。从学术研究的角度看,当前关于律师从政天职的认识尽管意义重大,但存在很多认识误区与盲区。认识问题之一是,现有讨论强调对律师参与政治的价值评判(而非事实研究),并且主流意见是给予全盘肯定。在直觉上,一边倒的价值判断总是值得警惕。更值得玩味的是,对律师从政进行全盘肯定而无视其弊端的看法,在认识论上更接近“人治论者”而非“法治论者”—因为这种认识虽然没有推崇个人的“人治”,但却把律师集体视为“贤人智者”阶层。因为没有做到价值无涉,上述认识不仅没有帮助更多法律人参与到政治中去,反而在一定程度上起了反作用。或许,这是一种法律人“过正”才能“矫枉”的策略。[6]但是,笔者以为,过犹不及。认识问题之二是,一方面,中国学者解读律师参与政治的合理性依据通常基于国外经验;但另一方面,关于国外经验的例证是零碎的,甚至是断章取义的。[7]中国学者经常性地以国外(尤其是美国)的经验作为中国实践的正当化理由。比如,一句口号式的常用表达是“从国外政治实践来看,律师参与政治已成为固有传统”。[8]但是,律师参与政治的优势与路径受制于相当多的制度安排与政治文化习俗,在很大程度上,也是一种地方性知识。认识问题之三是,相当多的讨论忽视了“律师”和“法律人”两个概念之差别。[9]在英语中,比较常见的讨论是“lawyer”的政治参与。而“lawyer”可以指执业律师,也可能指包括法官、检察官和法学家等在内的法律人群体—其确切的含义取决于行文的语境。而在中国,论者几乎只讨论“律师”的政治参与,而较少延伸到“法律人”的概念。中国的讨论集中在“律师”,可能是因为转译的错误—把“lawyer”未加思索翻译成“律师”是一个常见的错误。[10]进一步看,这种“词”的误用,更多地反映了对词背后所指“物”(或者“秩序”)的误读。事实上,就像笔者将在后文所要论证的,许多参与政治—尤其是成为国家领导人—的法律人从来就没有从事过专业律师这份工作。
  正因为上述问题的存在,笔者把当前关于律师从政天职的流行认识视为一种“政治迷思”:一个缺乏“小心求证”的“大胆假设”。为了更有效地推动法律人在当前中国的政治参与,我们更需要通过小心求证的答案—在对更多国家的历史经验进行系统实证研究的基础上,冷静、理性及建设性地思考中国法律人参与政治的现实空间。作为学术研究,本文因此特别关心如下几个经验性的问题:其一,在当今世界发达国家中,法律人(而不仅仅是律师)从政是否具有普遍性—这背后又反映了法律人从政的哪些优势?其二,同非法律人相比,法律人从政的治理绩效如何?特别地,法律人维护政局稳定性、促进经济发展和加强腐败治理的政绩如何?就这几个问题而言,尽管针对个别国家(尤其是美国)的经验研究已经可谓是汗牛充栋,但是跨国性的比较研究鲜见。本文希望通过回答这些问题来推动中国法律人(包括律师)如何更好参与政治的有效讨论。此外,在方法论上,本文也籍此机会进一步推动法律实证研究的实践:利用系统的实证资料来检验在中国法学界长期以来视为常识的一些价值判断并讨论“具有中国特色”的法治问题。[11]
  本文的结构安排如下:笔者将首先在第二部分从理论层面探讨法律人从政的可能优势及品德。然后,第三、四部分将以 OECD(世界经济合作与发展组织)33个国家为研究样本,统计分析这些国家在1980-2010年间所有领导人的背景信息及相关资料,以此回答上面提出来的几个经验问题。研究将会发现:一方面,法律人从政乃至当政在这些国家的确具有普遍性,并且比非法律人更能够维护政治稳定性;但另一方面,没有证据证明法律人在推动经济发展和腐败治理方面更具有优势—也没有证据证明相反的情况。基于这些经验发现,我在结论部分将继续讨论当前中国法律人参与政治的理论意义与现实可行性。
  二、法律人从政的合理性阶梯:一个分析框架
  这个部分将基于现有理论的梳理来讨论法律人从政合理性的不同层次,并试图建构“合理性阶梯”这样一个理论框架,作为后文实证研究的基础。此处,从政是指通过竞选或者受任命的途径成为立法者或者/和进入行政系统担任政府公职。法律人在司法系统任职是分内之事,不算本文所谓的“从政”范畴。
  关于法律人从政的合理性,当前中国法学界的认识比较全面地肯定。[12]不过,现有的合理性分析虽全面,但并没有区别政治的不同层次目标,因此也无法分析法律人从政更具体的比较优势。此处,笔者尝试性地区分政治的三个层次目标,即谋取政治权力、维护政局稳定和建设公民福祉。谋取政治权力是三个层次中最浅显的,是政治之“末”,关注更多的是从政者的谋权能力。相对而言,政治之“本”是建设公民福祉—包括推动经济发展和维护福利分配的正义,更多涉及从政者的根本政治品德。此外,在这两者之间存在一个中间层次:维护政局稳定性。从政者获得政治权力,并不意味着能够驾驭政局:正所谓“打江山易,守江山难”。反过来,尽管政局稳定是建设公民福祉的必要条件,但它不够充分。在政局稳定的表面之下,很可能是“地火在运动’,—比如卡扎菲时代的利比亚政局,也可能是“有增长无发展”的社会状态—比如帝制时代的中国。因此,维护政局稳定是处于获取政治权力和建设公民福祉的中间状态。在这个层次上讨论从政合理性更多涉及从政者的执政技能。根据上述三个政治的目标层次,下文简单地梳理一下法律职业的一些特点及其给予法律人潜在的从政优势。
  首先,非常明确的是,法律教育与职业训练能给予法律人在当代社会中谋权政治权力的明显技术优势。在当代社会,从政本质上是一种人事工作,需要两种相辅相成的基本技能:组织技巧与沟通技巧。法律人因其对语言、辩论和沟通技巧的驾驭而容易获得从政优势,这已广为认知,托克维尔和韦伯等经典作者已经有所论及。[13]美国当代政治学家李普塞特则说得更加直白:“就整个国家政治生活而言,……领导人主要从本身需要政治技巧—主要是组织技巧和沟通技巧—的职业中招聘。当然,法律工作就是这样一种职业,其从业人员可以受到最好的政治技巧训练。”[14]一些经验研究也证实了这一点。[15]当然,组织技巧与沟通技巧有助于从政者谋得权力,通常仅适用于当代以政党政治为基础的选举社会。在传统的权力世袭社会及/或专制社会中,从政需要不一样的技巧。
  就职业律师而言,帮助他们获得政治权力的不仅仅是高超的雄辩与沟通技能。韦伯认为,律师在当代社会易于从政的另一个秘密是:他们的时间安排具有非常强的灵活性。因为工作时间的灵活性,律师—相比于其他职业人士而言—较容易腾出手来参与政治。[16]除此以外,在大部分的民主国家,法律人的另外一个优势是他们比较熟悉现代政府的运作,因此可以从事政府工作的范围比其他职业人士宽泛得多。[17]在这些国家,法律人不仅仅垄断了一些重要公职—检察官和法官职位,而且因熟知法律规则而在担任议员和行政官员上有优势。在美国,一项早先研究发现法律人易于通过进人执法部门担任公职,并由此通向州长、参议员乃至总统职位。[18]因为法律人的“多面手”属性,他们可以在从政时获得较多、较高的职位,并且岗位之间的流动性较强。
  其次,理论上可以证明,法律人在获得政治权力之后可能在维护政治稳定性上—相对于非法律人而言—做出独特的贡献。如果说从政就是“管理众人之事”,[19]那么从政的一个重要技巧就是要“以理服人”。相反,一个不能以理服众的政权最多只能利用暴力去维持暂时性政权稳定,并且最终不能避免冲突外化所导致的政权终结。问题在于,从政法律人是否具有维护政治稳定的禀赋—至少理论上如此?
  答案是“可能的”。理由存在于法律职业的“技术理性”及其政治效果。季卫东认为,法律人的思考方式有“兼听则明”的技术理性:“大多数法律决定都是在对簿公堂、两造辩论的基础上作出的,因此法律家习惯于听取不同意见,从中找出最佳解决方案并通过解释和论证使之成为具有规范效力的共识。” [20]这种在个案裁判中的兼听则明,根源于法律教育—尤其是案例教学法—的当事人立场不确定的假设。在职业训练中,法科生从来不会固定地扮演原告或者被告角色。一个合格的法律人,应当随时准备好从对抗双方的立场去思考问题。长此以往,一个职业的法律人习惯性地换位思考,并谅解对方的处境。[21]
  在耶鲁大学法学院前院长克罗曼看来,上述法律人兼听则明和换位思考的职业习惯在政治生活中可以大放异彩。在这种思维方式的指引下,“法律人一政治家”(lawyer-statesman)可以帮助社会建构“政治共同体”(political fraternity)—一种把不同社会群体通过相互谅解这个机制连结在一起的理念。正是这种理念维持了社会的统一,使之不至于被分裂。一个没有政治共同体理念的社会将不再是一个群体,而仅仅是不同部分的集合而已。法律人一政治家非凡的判断力并不表现在他能够确定什么是正确的(因为可能没有一个客观中立的标准)或者他善于发现妥协的机会(因为也许不存在这样的机会),而是在于他比别人更能主动地倡导和建设政治共同体。[22]

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  诚如斯言,法律人的媾和能力会是一种特殊的政治技能。这种政治技能的理想效果是化解社会群体之间的矛盾,媾和不同族群的利益分歧。在民主社会中,如果决策和执行者具有这种技能,可预见的成果是更少的群体性纠纷和阶层对抗,以及相应地更加稳定的政治局面。不仅在民主社会,季卫东认为法律人兼听则明的职业素养也可能对当前中国这样的高风险社会做出巨大贡献—法律人可以通过价值中立化的正当程序设计来实现不同价值的和平共处,如此以消除潜在的社会群体之间的对抗与冲突。[23]基于这个道理,笔者也认为—至少在理论上—法律人一旦当政,也能比非法律人更能维持政局稳定。
  最后,笔者要分析一下法律人从政增进公民福祉的理论可能性。公民福祉的增长有两个维度,一个是发展的维度,即把福利做大;另一个是分配的维度,即公正地分配福利。[24]先说分配的维度。很多理论者对法律人促进社会正义—公平地分配社会福利—持有非常乐观的态度。这种乐观态度源自法律职业的两个特点:一个是法律人对程序正义拥有天然的亲近态度,另一个是法律职业的伦理。由于亲近程序正义,法律人主导的社会福利分配政策可能少些恣意、多些公正。同时,法律职业的伦理则具有“为人民服务”的一面。[25]
  但是,如下几对矛盾的关系使得法律人从政者是否有助于社会的分配正义这个问题变得非常复杂。其一,当人们要求法律人服务于社会正义的目标,职业伦理也要求(作为律师的)法律人以客户的最大利益为服务宗旨。因此,当社会正义与客户利益相冲突时,为社会服务的“共同道德”(common morality)和为客户服务的“角色道德”(role morality)就是一对紧张对抗的伦理要求。[26]美国学者鲁本则干脆认为:“律师,不管他们私人的关注和投入是多么的崇高,从职业上来看他们关注当事人的利益不是为了实现正义。” [27]其二,奉行公众服务的法律职业伦理要求在很多时候只是书面上的信条。同法律制度一样,法律职业伦理存在“书本上的”和“行动上的”的区别。其三,在讨论法律人从政的语境中,论者通常以“以法律为业”的法律人职业伦理去描绘“以政治为业”的法律人职业伦理。如果某法律人已然成为一名资深法律家之后再从政,这种描绘或许适用。相反,如果他/她在职业早期便投身政坛,这种描绘恐怕只是一种想象。多年的宦海生涯会让一个法律人在年轻时通过教育所获得的书面职业伦理观念荡然无存,尽管他/她可能在理论上会同情程序至上和社会正义的理念。总之,相对于追求个案正义而言,法律人从政者能否在政治生活中实现服务社会正义的目标,其答案并不那么清晰。
  接着,我们讨论法律人从政与促进经济发展之关联。这个问题非常复杂,因为同“法律与经济发展之关联”相互纠缠在一起。理论上,关于“法律人从政与经济发展之关联”有两个维度:一个维度是直接关联,即从政法律人能否善于利用政治权力直接推动经济发展;另一个维度则是间接关联,即从政法律人能否善于利用政治权力来推动法治化,并由后者间接影响经济发展—因此,间接关联事实上也包含了“法律与经济发展之关联”这个命题。我们先说直接关联。总体来说,对法律人政治家是否善于建设经济的关注远远不如对法律人政治家是否善于推动社会正义的关注。缺少关注的原因可能来自感情上:在对“法律人与经济发展”(而非“法律与经济发展”)的有限评论中,论者以批评居多。比如,哈佛大学前校长伯克在批评美国社会律师太多时说:“工程师可以把馅饼做大,但律师只能决定如何切割。”[28]伯克的这个批评得到了经济学家谢莱弗等人的证实。在一篇具有开拓性的经验研究中,这些经济学家发现,给定其他条件一样,一个社会有太多的人才进人法律行业是于经济发展不利的。其根本原因在于,同企业家和工程师的创新工作不一样,法律人(主要是律师)从事的是财富再分配的工作,其收入来源在于寻求财富再分配的租金。这些租金越是吸引人,越是能够吸引更多的人才进入法律行业,越不利于经济发展。[29]当然,在间接关联的角度上,我们相信从政法律人更愿意也更擅长推动基础法律制度建设,因而间接地促进经济发展。可惜的是,尽管有大量的经验证据说明良好的法律制度对于经济发展的重要性,但几乎没有系统经验证据说明从政法律人在推动法治的事业中做了多大的贡献。简而言之,对于法律人从政是否有利于经济发展,我们只能抱以谨慎的乐观态度。
  至此,我们可以从上述政治目标的三个层次对法律人从政的合理性作出理论的总结。总的来说,法律人从政的合理性在政治目标的三个位阶上并不一样。在最低的谋取政治权力层面,法律人因其对语言的高超把握和优秀的沟通能力而在民主国家具有非常明显的优势。在中间层面的维护政治稳定性上,政治生态可能会得益于法律人从政者兼听则明的职业习惯和推动政治共同体的理想。就最高层面的公民福祉建设而言,尽管法律人的技术理性和职业伦理可能会有助于福利分配的正义,但是理论的依据充满争议。至于推动经济发展方面,从政法律人能否直接或者间接作出显著贡献,也不得而知。在这个意义上讲,法律人从政的合理性随着政治目标的升级而变得相对薄弱。当然,这个认识依然是从现有理论推导出来的规范性认识,它是否成立还有待于经验的证伪,这也是下文的重心。
  三、法律人当政的普遍性:以OECD为例
  上文试图通过理论的回顾来建构一个认识法律人从政合理性的理论框架,接下来便是经验证明的工作。这个部分将检验法律人从政合理性的最低位阶优势,即法律人易于获得政治权力的技术优势是否得到了普遍的实践。我将先对整个实证研究的相关方法论问题进行说明,然后展开分析。
  (一)方法论问题:研究设计、样本与数据
  由于“法律人从政”是个很宽泛的概念,在本文中,我通过一些限定以便定量研究具有可操作性。首先,本文只研究民主国家里的法律人从政现象,并以OECD国家为样本。OECD于1961年成立,现有34个成员国。这些成员国包含了当今世界所有的发达国家。并且,这些国家的政府领导人都是由某种形式的选举产生的。因此,可以说,OECD国家是当今世界政治和经济文明相对发达国家的代表。在这些国家,法律教育和职业也相比其它发展中国家更为成熟。正因为这些国家的政治文明、经济文明和法律职业相对发达,我们可以利用它们去检测法律人从政的“理想国”状态—对于其它相对不发达的国家而言,这个研究可以起到“举重以明轻”的参考效果。
  其次,本文只研究法律人从政中的“当政”现象。当政,指担任一国的政府领导人,成为领导该国行政系统的最高行政决策者。在OECD国家中,一般指的是如下三种职务中的一种:总统制或者半总统制国家中的总统、议会制国家中的总理或者君主立宪制国家的首相。根据这个定义,在所有OECD的34个国家中,本文把瑞士排除在外—因为根据瑞士的宪法,该国的行政权力由联邦委员会的七名成员集体行使,因此不存在单个当政的人。法律人当政的内涵是法律人走向最重要的权力岗位,是从政的最高境界。在当今世界,即便在诸如美国这样的典型三权分立国家,行政领导人的重要性也已经自不待言。[30]因此,研究当政现象,对于一般的从政问题,也可以起到“举重以明轻”的示范效果。
  最后,在数据收集过程中,“法律人”指两类人:一类人是参加过现代高等教育,并以法律为主修或者辅修的毕业生,但不包括成名之后被授予荣誉法学博士的人。在一些国家,高等教育中的法学同其他学科—尤其是政治学—交融在一起。因此,即便有些政治人物的履历表明他/她“学习过法律和政治”(甚至只获得“政治学学位”),我们也把此类人物列为法律人。另一类人是没有受过系统的法学高等教育训练,但却通过司法考试,并曾从事过法律职业的人士。在本文中,法律职业采取较为狭窄的定义,仅仅限于律师、法官、检察官和法律学者这四种职业。[31]
  根据上述定义,通过网络公开资料—主要是“维基百科”的不同语言版本、各国的政府网站、主流英文媒体的报道和葬礼等公开信息,我检索并收集了在1980年1月1日至2010年12月31日之间OECD组织(除瑞士以外)所有 33个国家政府领导人的背景信息。对于那些在1980年1月1日之后加人OECD的国家,本文只考虑它们加人OECD之后的情况。据此,我总共得到208位(229任)国家领导人的信息—其中,有13位国家领导人属于“二进宫”,另外4位属于“三进宫”。[32]在样本中,法律人当政者有79位。本文以此数据经验作为研究的基础。
  (二)法律人当政的普遍性
  我们首先来统计分析法律人在OECD国家当政的普遍性。基于上述数据,表一描述了按国家分布的法律人当政天数情况。总的说来,正如在前文的理论部分所探讨的,法律人在民主国家获得执政权力有非常明显的优势。在上述所有33个国家中,有10个国家的法律人在1980-2010年间分别在其本国执政达50%以上时间。它们分别是来自欧洲的卢森堡、比利时、西班牙、意大利、德国、希腊、冰岛和法国,以及加拿大和澳大利亚。其中,卢森堡、比利时和西班牙这三个西欧的君主立宪制国家,不仅法律人当政日期都在90%以上,而且显现出较高的政局稳定性—这三个国家的法律人平均执政时间都在7年以上。并且,占了当今世界国民经济生产总值半壁江山的西方七国集团(加拿大、意大利、德国、法国、英国、美国和日本),在这三十年间里,其法律人当政的平均天数也在56.17%左右。
  表一 OECD国家法律人当政时间按国别分布(1980-2010年)

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  │   国家    │当政│ 当政人(位)│       当政天数           │
  │(加入OECD年份) │岗位├──┬────┼───────┬─────────────┤
  │         │  │总数│  其中 │所有当政人  │  其中法律人      │
  │         │  │  │ 法律人├───┬───┼───┬────┬────┤
  │         │  │  │    │总数 │ 人均 │总数 │ 人均 │百分比 │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │卢森堡(1961)  │首相│3  │  3  │11323 │3774.3│11323 │3774.3 │100.00%│
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │比利时(1961)  │首相│6  │  4  │11323 │1887.2│10732 │2683.0 │94.78% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │西班牙(1961)  │首相│5  │  4  │11323 │2264.6│10651 │2662.8 │94.07% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │加拿大(1962)  │总理│8  │  6  │11323 │1415.4│9471 │1578.5 │83.64% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │意大利(1962)  │总理│14 │  11  │11323 │808.8 │9296 │845.1  │82.10% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │德国(1961)   │总理│4  │  2  │11323 │2830.8│8453 │4226.5 │74.65% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │澳大利亚(1971) │总理│6  │  3  │11323 │1887.2│7681 │2560.3 │67.84% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │希腊(1961)   │总理│10 │  6  │11323 │1132.3│6988 │1164.7 │61.72% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │冰岛(1961)   │总理│8  │  3  │11323 │1415.4│6538 │2179.3 │57.74% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │法国(1961)   │总统│4  │  2  │11323 │2830.8│6435 │3217.5 │56.83% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │奥地利(1961)  │总理│7  │  3  │11323 │1617.6│4563 │1521.0 │40.30% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │斯洛伐克(2000) │总理│3  │  1  │3670 │1223.3│1465 │1465.0 │39.92% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │丹麦(1961)   │首相│5  │  2  │11323 │2264.6│4426 │2213.0 │39.09% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │荷兰(1961)   │首相│5  │  2  │11323 │2264.6│4044 │2022.0 │35.71% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │韩国(1996)   │总统│4  │  1  │5133 │1283.3│1826 │1826.0 │35.57% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │英国(1961)   │首相│5  │  1  │11323 │2264.6│3708 │3708.0 │32.75% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │美国(1961)   │总统│6  │  2  │11323 │1887.2│3633 │1816.5 │32.09% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │日本(1964)   │首相│19 │  4  │11323 │595.9 │3527 │881.8  │31.15% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │匈牙利(1996)  │总理│5  │  1  │5352 │1070.4│1636 │1636.0 │30.57% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │葡萄牙(1961)  │总理│10 │  6  │11323 │1132.3│3205 │534.2  │28.31% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │墨西哥(1994)  │总统│4  │  1  │6072 │1518.0│1492 │1492.0 │24.57% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │波兰(1996)   │总理│7  │  3  │5153 │736.1 │1089 │363.0  │21.13% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │新西兰(1973)  │总理│8  │  2  │11323 │1415.4│2231 │1115.5 │19.70% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │爱尔兰(1961)  │总理│6  │  2  │11323 │1887.2│1893 │946.5  │16.72% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │瑞典(1961)   │首相│6  │  1  │11323 │1887.2│1240 │1240.0 │10.95% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │土耳其(1961)  │总理│12 │  2  │11323 │943.6 │600  │ 300.0 │5.30% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │捷克(1995)   │总理│9  │  1  │5490 │610.0 │273  │ 273.0 │4.97% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │挪威(1961)   │首相│7  │  1  │11323 │1617.6│383  │ 383.0 │3.38% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │芬兰(1969)   │总理│8  │  1  │11323 │1415.4│68  │  68.0│0.60% │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │智利(2010)   │总统│1  │  0  │239  │239  │0   │    │0    │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │斯洛文尼亚(2010)│总理│1  │  0  │164  │164  │0   │    │0    │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │以色列(2010)  │总理│1  │  0  │116  │116  │0   │    │0    │
  ├─────────┼──┼──┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
  │爱沙尼亚(2010) │总理│1  │  0  │23  │23  │0   │    │0    │
  └─────────┴──┴──┴────┴───┴───┴───┴────┴────┘

  我们也可以通过把这些国家作为一个整体来描述法律人在OECD国家当政的普遍性。从1980年1月1日起到2010年12月31日,笔者选取每个日历年的两个时间节点—年中的6月30日和年尾的12月31日—来观察那一天所有OECD国家(除瑞士以外)领导人的身份背景,计算当政法律人的总数及其百分比。比如,在2010年12月31日,除瑞士以外的所有33个国家中,OECD共有12名法律人分别在自己的国家当政,占36. 36%。这是一个观察值,其他依此类推。此外,我还对1980年的1月1号进行了观察,使得研究有始(1980年1月1日)有终(2010年12月31日)。因此,共得到63个观察值—1980年有3个观察值,其他30年则分别有两个观察值。图一描述了这些观察值。
  在图一中,每一条柱状图的总量均表示当时OECD国家的当政人人数,也等同于当时(除瑞士以外)的成员国总数。其中白色部分表示当政法律人人数,而黑色部分则表示当政非法律人人数。在所有63个观察值中,当政法律人的比例都超过3000。其中,当政法律人比例最低的是1980年1月1日—在当时OECD组织(除瑞士以外)所有23个成员国中,[33]有7个国家的领导人是法律人,占30.4300。当政法律人比例最高的是1990年6月30日,在上述同样23个成员国中,有14个国家领导人是法律人,占60.86%。根据上述表一和图一的统计分析,我们可以断言,在最近三十年中,法律人当政在当今经济和政治文明发达国家非常普遍。
  四、法律人当政的绩效评估:初步的证据
  从经验上考察了法律人当政的普遍性之后,本文接下来对法律人当政的绩效进行初步评估。笔者关心的核心问题是:法律人的治理绩效是不是比非法律人更为突出?对这个问题的回答事实上也是呼应前文提出的困惑:法律人获得政治权力的技术优势会不会转化成他们更高层次的执政技能与政治品德?同样,本文继续以OECD国家为例,用三个指标去衡量法律人的执政绩效:政局稳定性、经济发展和腐败治理。
 

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