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【期刊名称】 《政法论坛》
我国新颁布的《行政诉讼法》简析
【英文标题】 A Brief Introduction to the Newly Published Administrative Law
【作者】 杜羡孔【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 1990年【期号】 2
【页码】 35
【全文】法宝引证码CLI.A.114303    
  《中华人民共和国行政诉讼法》已由七届人大二次会议通过。这是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。它的制定对行政机关依法行使职权的维护与监督,对公民合法权益的有效保护,都将起重要作用。本文拟就它的立法特色作一初步的探讨与剖析。
  一、受案范围
  关于行政诉讼的受案范围,各国立法例有概括主义与列举主义之别。二者各有优缺点。前者的优点是富于弹性,可以适应社会变动不居的各种事件,以免列举的挂漏;缺点是范围广泛,容易使公民有无所适从的感觉。后者的税点是哪种事件可以提起行政诉讼,均一列举,使公民一目了然,既不会错过保护自己权益的机会,也不会盲目滥诉,造成讼累;缺点是硬性规定,限制太严,不能适应社会上形形色色各种事件的需要。我国新颁布的行政诉讼法(以下简称本法),测采取了列举与概括相结合的创新办法,即在本法第11条第1款列举了8项具体行政行为可以成为行政诉讼的标的,前7项是具体的列举,最后二项则是概括的补充规定。另外又增加了第2款的概括补充规定。这样就使受案范围既很广泛,和概括主义立法例几乎相等,又具体明确,与列举主义无异。也就是说,兼有二立法例之长,而又避免了二者之短,真可谓后来居上。而且,继第11条正面规定了受案范围之后,接下去第12条又从反面规定了一些不受理的事项。这样就更一清二楚,使公民和法院都便于掌握。这是本法最显著的特色之一。
  现在先就第11条所列受案范围各项举例说明如下:
  (一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的。——行政机关对于违反行政义务的公民、法人等就要给予行政处罚。不管违反何种法律义务科处怎样的行政处罚,必须要有法律、法规的明文规定,而且科处的程序也必须依照法律规定,否则就是违法或越权,成为行政诉讼的标的。绝大多数行政法规都有关于行政处罚的规定。目前粗略统计约有百几十个法律、法规有行政处罚的规定。其中有些是对行政处罚比较集中规定的,有些则是散见于各个法律、法规之中的。前者如《治安管理处罚条例》、《投机倒把行政处罚条例》、《海关行政处罚实施细则》、《关于价格违法行为的处罚规定》、《关于违反财政法规处罚的暂行规定》等。后者如《食品卫生法》第37条、《森林法》第3738条、《商标法》第40条等。
  (二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。——行政机关可根据法律、法规的规定采取限制公民的人身自由或查封、扣押公民、法人财产等强制措施。尽管这种强制措施并不是一种行政处罚,但它对公民的权益也会产生不便或损害,因此这种强制措施也能作为行政诉讼的标的。例如,《国境卫生检疫法》第12条:“国境卫生检疫机关对检疫传染病染疫人必须立即将其隔离,……对染疫嫌疑人应当将其留验”。这就是一种限制人身自由的强制措施。又如,《海关法》第26条第1款规定“海关监管货物,未经海关许可,任何单位和个人不得开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、转让和通运货物”。就是一种对公民财产扣留监管的强制措施。
  (三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的。——例如,在《全民所有制工业企业法》规定:企业有拒绝任何部门和单位在指令性计划外安排的生产任务(23条);企业有权在国务院规定的范围内,自行销售本企业的产品(24条),如果某行政管理部门非法干预,引起争议,企业就可向法院提起行政诉讼。又如,《私营企业暂行条例》规定:私营企业可以在国家法律、法规和政策规定的范围内,从事工业、商业、交通运输业等行业的生产经营,如果某行政机关非法进行限制,引起争议,该私营企业就可提起行政诉讼。
  (四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的。——依法应作为而不作为致损害公民权益的,是一种消极的违法行政行为,当然也在受案范围之内。随着经济体制改革的深入,商品经济的发展,这类颁发各种各样许可证和执照的行政行为,会越来越多。目前主要有:(1)《工业产品生产许可证试行条例》规定:有一部分工业产品需要有生产许可证方可生产。企业取得生产许可证必须具备第4条所定各项条件,由产品归口管理部门负责审核发证。(2)进出口货物都必须先向外贸部申请领取进出口货物许可证。(3)爆炸物品使用许可证。(4)采伐林木许可证。(5)向海域倾倒废弃物许可证。(6)食品卫生许可证。(7)药品生产许可证。(8)营业执照。(9)商标注册证。(10)专利证书。(11)其他许可、认证,执照等。
  (五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的。——这是另一类因行政机关的消极行为(即不行为)而违法的具体行政行为。这也可作为行政诉讼的标的。建国以来,关于复员退伍军人和军队退休干部的安置,农村救灾和社会救济(如五保户等)。城市社会救济(为盲、聋、哑、残的安置),和社会福利等民政工作制定了很多行政法规。民政机关如果对于这些保护工作不负责任,这些应受保护的对象就可通过向法院提起行政诉讼的办法得到救济。
  (六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的。——这和上项一样,不过再特于提出,以促进注意。1950年内政部公布的《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》规定:革命军人、革命工作人员以及参战民兵、民工等牺牲、病故以后,除由政府妥为安葬对其家属生活困难予以照顾外,还发给一次抚恤,金。有关这种行政争议,当然也可提起行政诉讼。
  (七)认为行政机关违法要求履行义务的。——例如,1988年12月新颁布的《土地管理法》第43和44条规定:凡非法占用土地的,责令退还非法占用土地,限期拆除在此非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。如公民、法人认为他们所占用的土地是合法占用,土地管理机关责令退还的命令是违法,因而不服,就可向法院起诉。
  (八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。——前七项列举的受案事项都比较具体。本项规定的范围则较广泛,几乎包括了前七项以外的所有侵犯公民合法权益的具体行政行为。这是一项补充概括规定,以防止由于社会经济政治的发展变动而产生遗漏。
  本法第11条第2款又作了一项受案范围的补充概括规定,即“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。这样就对保护公民权益做到万无一失。
  其次,再就第12条所定不在受案范围内的四种情况,分析说明如下:
  (一)国防、外交等国家行为。这类行政行为都是对外的,对国内公民、法人的权利与义务并无直接影响,因此不在受案范围之内。至于因公民要到外国旅行,申请出国执照等个人事务而发生的行政争议,倒仍可提起行政诉讼。
  (二)行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。这类行政行为是一种以不特定的事项为对象的抽象行为。只有在行政机关根据此种法规、规章等规定再作出具体行政行为时,公民、法人的权益才会受到影响。我们不能说此种法规的发布就已经侵犯了某公民的权益,因而也就谈不上什么行政救济。因此,不能对此类抽象的行政行为提起行政诉讼、公民、法人如果认为某项行政法规、规章或具有普遍约束力的决定、命令等违法时,尽可以向制定它们的行政机关的上级机关或同级人大常委会申诉,请求审查处理。这是一种根据权力机关对行政机关,上级机关对下级机关的监督权而进行的申诉,请愿活动。
  (三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。行政机关对其所属工作人员所给予的行政处分以及有关奖惩、任免、评级、评职称等决定,都是一种国家机关的内部事务,与国家工作人员的特殊身份有关。公务员不服纪律处分,只能向上级机关申诉请求复议,不能提起行政诉讼。1957年发布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》第12条规定:“国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候,应该在接到通知后一个月内,向处理机关要求复议,并且有权直接向上级机关申诉”。
  (四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。例如,《商标法》第21条规定:“对驳回申请,不予公告的商标,商标局应当书面通知申请人。申请人不服时,可以在收到通知15天内申请复审,由商标评审委员会做出终局决定,并书面通知申请人。”第22条也有类似规定。又如,《专利法》第43条第3款规定:“专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求所作出的决定为终局决定。”再如,《审计条例》第24条规定:“上一级审计机关的复审结论和决定或审计署的审计结论和决定,为终审结论和决定。”上面这三种复审决定都是法律明文规定的行政机关最终裁决。也就是说,对这三种复审决定,不能再提起行政诉讼。
  再次,行政诉讼的受案范围虽已如上述,但为了对受案范围更加深入了解起见,另外还有两事需要说明:
  (一)行政机关依照法律、法规规定,以第三人地位,就双方当事人的民事争议所作的处理决定,不能成为行政诉讼标的。法院如收到此类行政诉讼起诉状,应当告之起诉人另按民事诉讼程序提出,归民事庭审理。例如,《经济合同法》第48条和49条的规定,经济合同发生纠纷,当事人任何一方,均可向国家工商行政管理局设立的经济合同仲裁委员会申请调解或仲裁。当事人一方或双方对仲裁决定不服时,可向人民法院起诉。1987年新颁布的《技术合同法》第51条也有类似的规定。这种调解和仲裁行为,虽然也是一种行政机关的准司法行为,但不是纵向的行政性行为,这种合同纠纷纯属民事纠纷,当事人不服仲裁机关的仲裁,一经向人民法院起诉,原行政机关的处理即宣告无效,另转为民事诉讼而不是行政诉讼。这种诉讼的原告和被告都是公民,而不是仲裁机关。其形式好比民事案子的上诉,不服法院判决而提起上诉,被上诉人并不是法院,仍是原纠纷的相对人。又如,当事人对《专利法》第60条第一款,行政机关关于专利侵权纠纷的处理,对《食品卫生法我不休息我还能学》第39条和第

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