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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
企业国有产权转让监管制度缺陷及其克服
【英文标题】 The Weakness of the Supervision over the Transfer of National Property Rights in Enterprises and the Ways to Overcome It
【作者】 张英【作者单位】 西南政法大学
【分类】 经济法【中文关键词】 国有产权转让;监管制度缺陷;完善
【英文关键词】 the transfer of national property rights;flaw of control system;improvement
【文章编码】 1007—788X(2006)04—0076—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 76
【摘要】

企业国有产权转让监管失效的根源在于现行监管制度存在缺陷,如市场机制因存在不完全竞争,产权转让结果可能偏离国家宏观经济调控目标;政府管制因缺乏法律对政府权力的有效约束,政府难逃“囚徒困境”;民商法和行政法等传统法律制度因不能调整宏观经济调控关系,导致法律调控不力;等等。这些制度缺陷因具有内生性而不能得到自我修复,因此需要建构一个新的制度予以克服。企业国有产权转让监管法能够通过对企业国有产权转让宏观调控经济关系的调整,确立参与主体的法律地位,防止市场的失衡、政府的“错位”和“越位”,弥补民商法和行政法之局限。因此,制定一部专门调整企业国有产权转让监管关系的单行法,是克服现行监管制度缺陷的最佳途径。

【英文摘要】

The reason why the transfer of national property rights loses efficiency is the flaw of the control system.These shortcomings emerge by themselves and can be overcome so it is necessary to build a new system to overcome it.The control law of the transfer of national property rights can adjust the macrocontrol economic relation to ensure the legal status of the existent subject and prevent the imbalance of the market,the dislocation and overstep of the government and compensate the limit of Civil and Commercial Law and Administrative Law.It is the best way to make a special law,which adjusts the transfer of national property rights to overcome the weakness of current control svstem.

【全文】法宝引证码CLI.A.184734    
  一、引言
  肇端于1993年中国经济体制改革的企业国有产权转让活动,早已成为政府用以盘活国有存量资产,调整经济结构,优化国有资源配置,提高国有资产经营绩效的主要实现途径。中国实施的企业国有产权转让,与全球范围内广泛存在的民营化或私有化(Privatization)虽有共同之处,但也存在区别。始于1979年英国撒切尔政府基于新自由主义理念而推行的非国有化运动或称公用事业民营化运动,其国有经济的退出,包括了涉及电信、电力、民航、燃油、自来水等公用事业领域的全面退出,民营化的结果是国家经济结构以私有制为主导。中国实施的企业国有产权转让不是全盘私有化,而是国有经济的有限退出,是在坚持公有制主体地位的基础上,通过完善国有资本有进有退和合理流动机制,在强化关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有经济控制地位的同时,通过资产重组和结构调整,使国有企业从其他行业和领域中退出,以促进全国竞争性市场形成而采取的一项重大经济举措。
  一般而言,经济活动具有自身的运行轨迹和自发秩序,它可以通过参与经济活动的组织自身的内部管理和一般市场规则的约束便能实现有效控制。企业国有产权转让作为一种典型的经济活动,在实施过程中,国家不仅施以市场机制进行了约束,还通过制定一系列行政管制规则进行了规范。此外,作为规范市场主体行为的民商法和规范政府行为的行政法也在不同程度上发挥着积极的调整作用。尽管如此,在实践中,企业国有产权转让仍然暴露出了诸如虚假评估、自卖自买、内外勾结、隐匿转移、私占侵吞国有资产等问题,造成了大量的国有资产流失。这些现象表明,企业国有产权转让活动不仅需要实施外部监管,而且现行外部监管制度的监管绩效也并不令人满意。为此,本文试图通过现行监管制度缺陷的解析,探寻完善监管制度的基本路径。
  二、企业国有产权转让现行监管制度绩效评析
  中国企业国有产权转让外部监管机制主要包括市场机制、政府管制、传统法律调整机制等,这种多元化的监管格局虽然起到了一定的监管作用,但由于企业国有产权转让与私人之间的产权交易相比存在一定差异,因而制约了现行监管机制作用的有效发挥。
  (一)市场机制
  美国著名经济学家萨缪尔森将市场机制描述为“一部复杂而精良的机器”,他认为市场是买者和卖者相互作用并共同决定商品或劳务的价格和交易数量的机制,它通过价格和市场体系对个人和企业的各种经济活动进行协调,在没有人去刻意加以管理的情况下,解决生产、消费、分配和定价等问题。{1}市场运行的有序性能够得到市场机制保障的理论,最早被18世纪英国经济学家亚当·斯密在其经典著作《国富论》中所揭示。斯密“看不见的手”的理论认为,个人利用其资本,目的是实现其价值的最大化,他通常既不打算促进公共利益,也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益,他所盘算的是他自己的利益。此时,“他受着一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的”,但在个体追求个人利益的同时,他或她被一只看不见的手所指引而谋求了公共福利。{2}正是因为市场机制所具有的上述功能,使其成为近现代诸多实行市场经济的国家广泛采用的调节经济运行的重要手段,并在活跃经济、繁荣市场、提高经济绩效等方面发挥着不可替代的积极作用。一般认为,资本主义经济的繁荣正是得益于市场机制的充分运用。
  但是,历史经验告诉我们,市场是有两面性的,它不仅能够促进经济发展,而且也能够使经济陷入深渊。市场机制其实并不能够使经济效绩达到最优,也不能使交易和收入分配变得公平,更不能够实现公共福利的稳定增加和社会经济的可持续发展。因为市场并不总是处于完全竞争的均衡状态,市场是有缺陷的,它存在着诸如不完全竞争或垄断、企业或个人强加于他人的成本或效益的外部性、因投入大而收益分散所导致的社会安全和福利事业等公共品提供不足等缺陷,这些缺陷都是市场机制效绩实现的重要障碍。19世纪西方资本主义经济危机的频繁爆发造成的各国财富分配不公、垄断、失业、公共品供应不足等问题,就是市场失灵的历史例证。
  企业国有产权转让需要通过市场交易来完成,因此它必然依托于市场。在理论上,通过完全的市场竞争是能够实现国有产权转让最大绩效的。因为,福利经济学理论认为,能够保证帕累托有效配置结果的普遍机制就是竞争性市场机制。在市场竞争模式下,由于信息的广泛公开,国有产权转让价格通过市场竞争,由买者和卖者通过公开的交易平台共同商定,即产权价值是市场评价出来的,这就能使国有产权转让实现最优资源配置效率。由此看来,似乎市场机制对企业国有产权转让的调控是完全有效的。但事实上,市场并不总是处于完全竞争状态,不完全竞争才是市场的常态。因为市场的完全竞争状态需要市场结构与投资规模达到均衡,但是,经济组织之间的协调与合作,常常因信息传播障碍的存在而使市场结构偏离均衡状态,从而导致垄断,致使市场处于一种不完全竞争状态。市场的“不完美”会使市场配置资源的功能受到削减。企业国有产权转让活动运用市场机制,不可否认其具有发现价格和受让人,从而实现效率最大化的积极作用,但却不能排除市场失灵可能带来的消极影响。东欧诸国在推进私有化进程中,因采取完全的市场化运作方式,最终使国家的经济发展陷入深渊就是市场失灵的典型例证。
  中国正处于由计划经济向社会主义市场经济的转轨时期,培育成熟的市场尚需一个较长的过程,市场所存在的垄断、信息不对称和外部性等缺陷并未得到有效克服,公平交易的市场环境尚未形成。在这样的背景下,企业国有产权转让依靠市场机制实现有效监管,显然是不现实的。就目前组建的国有产权交易市场看,由于存在以下两个缺陷,市场“失灵”将难以避免。首先,产权交易市场的“虚置”,制约了市场机制作用的有效发挥。作为一种交换场所,产权交易机构本应是依照客观、公正和公平的原则组织交易活动的一种社会中介机构,这种中介机构应当是一个中立性机构,而不应该成为政府部门的附庸。但中国现阶段承担国有产权交易任务的交易机构,均是附属于政府国有资产管理部门的具有行政属性的机构。受行政部门控制的产权交易市场,在政府组织的企业国有产权交易活动中,就不可能用“看不见的手”调节国有产权交易活动的走向,而是受政府部门这只“看得见的手”摆布的市场,因而是“虚置”的市场。其次,产权交易市场的“分割”,弱化了市场机制的功能。从全国各地已经成立的几十家依附于政府部门的交易场所的运作状况看,其不仅受制于政府的摆布,而且因国家没有制定统一的产权交易规则,致使各地的产权交易机构各自为战,在争夺市场占有率上大做文章,甚至还形成了一些产权交易“潜规则”。产权交易市场的“分割”,使市场机制的功能被严重弱化。因此,企业国有产权转让完全依靠市场机制的约束,其监管绩效是得不到保障的。
  (二)政府管制哎哟不错哦
  政府管制是以市场失灵为存在基础的一种控制制度,它是政府根据法律授权,通过制定经济政策对社会经济活动进行控制的一种手段,其目的在于矫正市场失灵,提高经济效率并实现经济公平。在20世纪30年代,美国通过强化政府对经济活动控制的实践,为政府管制提供了一个较为成功的范例。针对自由放任的经济政策致使国家出现的周期性经济危机、环境污染、极端的贫困和分配不公等问题,西奥多·罗斯福、福兰克林·罗斯福、林登·约翰逊等总统在履行其政府职能时,扩大了联邦政府对经济的控制,打破了“管制最少的政府是统治最好的政府”的教条,通过设计诸多新的管制手段和财政工具,与社会病魔作斗争,使美国的许多行业都处于政府的经济管制之下,价格、市场准入条件、安全标准等都由政府来确定。一系列经济政策的推行,不仅使当时的美国从经济危机的泥潭中挣扎了出来,而且社会矛盾也得到了初步缓解。
  如果说美国于20世纪30年代开始施行的“新政”为强化政府管制提高经济绩效提供了实践上的成功经验,那么可以认为,1936年英国经济学家凯恩斯发表的《就业、利息与货币通论》,则为政府管制提供了经济学理论支持。凯恩斯认为,解决经济危机和失业问题的对策或政策主要包括消费倾向、资本边际效率和利息率的数值处于能维持充分就业的状态。由于消费倾向、预期收益、供应价格和流动性偏好等由自发的市场所决定,政府是很难控制的,只有通过国家直接投资使社会的总投资量等于充分就业条件下的储备量,才能解决经济危机和失业问题。凯恩斯理论不仅在第二次世界大战之后的30到35年中,几乎被所有的西方国家在经济管制中不同程度地采用,而且也得到了许多西方经济学家的支持。在此期间,西方国家的经济大体上处于稳定发展的繁荣状态,既没有大量的失业,又不存在严重的通货膨胀,人们的生活水平逐渐提高。“凯恩斯主义”似乎就是医治“自由放任主义”带来的经济危机等社会弊端的一剂良药。然而,在20世纪60年代中期以后,情况却发生了改变,通货膨胀和失业问题又卷土重来,进入80年代,滞胀问题恶化,致使“凯恩斯主义”和“自由放任主义”一样受到质疑。{3}之后兴起的以扬政府管制和自由放任两种学说之长的新古典综合派理论体系也经历了同样的命运。
  历史经验已经否定了完全依靠政府管制提高经济绩效的可能性,当我们回过头来分析企业国有产权转让依靠政府管制能否实现控制目的时,得出的结论也是相同的,因为政府在行使国有产权转让监管职能时存在着诸多局限性。从现代社会对政府的角色定位看,政府主要是通过运用行政命令和市场激励办法来控制经济活动。政府管制企业国有产权转让活动的手段,则主要应当是为产权转让提供规则,即政府主要应当充当制定“游戏规则”的角色。但是,按照现行制度安排,政府不仅只是“游戏规则”的制定者,而且还是“游戏规则”的直接参加者,即政府在企业国有产权转让中既是“裁判员”,又是“运动员”。一方面,按照国有产权制度安排,政府扮演着国有资产出资人代表的角色,它直接干预甚至派员参与企业经济活动,使政府成为企业的“内部人”;另一方面,按照公司法的规定,在国有产权交易活动中,政府国有资产监督管理机构必须取代企业的主体地位,从而使政府成为产权交易的直接参加者。在这样的制度安排下,企业国有产权转让中的政府管制对象就是政府自身,并由此带来了政府管制上的失控。在产权所有者缺位的情况下,政府制定的“游戏规则”因很难由政府自己去遵守,从而使整个产权交易过程都由企业“内部人”控制,这不仅给产权代理人出卖所有人,在私下收受贿赂、低价出售产权等舞弊行为提供了方便,也使国家转让国有产权实现经济资源优化配置以提高效率和促进公平的目标可能“泡汤”。这样的管制模式早就曾被诸多学者进行过深刻地批判。当代西方颇具影响的德国著名社会学家和哲学家韦伯就曾指出,如果没有一种能保障其权力进行经常监督的代表机构:即民主化的议会,让它对行政的业务和人事安排进行干预,“官员将会是由他们联合管理下的获益和利润的有关利益者。”{4}美国著名经济学诺斯也得出过“影响经济绩效的是政府,因为他们限定并执行经济的游戏规则”这样的结论。{5}也正如美国著名经济学家斯蒂格利茨在《关于转轨问题的几个建议》中所分析的那样,经济关系是不能通过线性价格关系(linear price relationship)得到最优调节的,那些参与决策的人设法让他们的收益最大化,而这些收益与社会目标极少是一致的。{6}这些论述进一步支持了本文的观点,即完全依靠政府管制不可能实现对企业国有产权转让活动的有效监管。
  (三)传统法律机制
  尽管依靠市场机制和政府管制这两种非法律机制难以实现企业国有产权转让的有效监管,但历经社会变迁逐步发展并日臻完善的法律机制尚可作为制度供给以强化监管。一般认为,法律作为最为严厉的社会控制手段,只有在其他社会规范不能对社会进行有效控制的情况下才使用。正如当代德国伟大的哲学家和社会学家哈贝马斯所言,法律是维系社会的一个系统,是整合社会的一个手段。“今天,法律规范是破碎的社会的残存,即使社会整合的所有其他机制穷尽,法律仍将为复杂的、离心的、没有法律就会分裂的社会,提供某些维系的手段。在市场与行政或价值、规范与直接沟通等其他整合机制失败时,法律就站出来作为替补。”{7}可以认为,这一精辟论述是对法律这种社会控制手段的较为准确的定位。法律调整人的行为和社会关系是运用法律规范来实现的。由于人的行为的多样性和社会关系的复杂性,使法律在适应其调整对象变化中逐步演化,进而形成了以部门法划分为基本特征的法律制度体系。法律体系中各部门法律规范以特定的社会关系为调整对象,用不尽相同的调整方式发挥着维护社会秩序的作用。本文所称的调整企业国有产权转让的传统法律,主要是指具有较为悠久的历史渊源,被人类社会在相当长的历史时期普遍采用的调整市场交易行为和政府行为的民商事法律和行政法律制度。自中国开展企业国有产权转让活动以来,民商法和行政法在规范相应的市场行为和政府行为中一直发挥着十分重要的作用。但是,由于企业国有产权转让与一般商品交易行为相比具有一定的特殊性,致使民商法和行政法的调整功能受到一定局限。
  1.民商法调整之局限。民商法作为调整平等主体之间民商事关系的法律规范,在维护交易的顺利、可靠和安全等方面发挥着重大作用。民商法调整民商事行为的特点主要体现在三个方面:一是身份平等,即当事人无论政治和经济地位有何不同,其民事主体地位是平等的;二是权利本位,即民商法以确认和保护民事主体的人身权、人格权和财产权为主要内容;三是意思自治,即民商法确认民事主体在交易中按照自己的意愿建立真实的交易关系,对因他人无端干涉或欺诈而强制建立的交易关系在法律上明确加以否定。在企业国有产权转让中,民商法的上述功能并不能够完全满足监管的需要。
  第一,企业国有产权转让环节的复杂性使民商法的调整功能受到局限。企业国有产权转让是一个复杂的过程,市场交易活动仅仅只是该过程中的一个环节,由此也使民商法调

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(美)保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯.经济学(M).萧琛等译.北京:华夏出版社,1995.21.

{2}(英)亚当·斯密著.国民财富的性质与原因研究(下卷)(M).郭大力、王亚南译.北京:商务印书馆,2003.27.

{3}高鸿业.就业、利息和货币通论译者导读(M).北京:商务印书馆,2002.13~31.

{4}(德)马克斯·韦伯.经济与社会(下卷)(M).林荣远译.北京:商务印书馆,1997.803.

{5}(美)道格拉斯·诺斯.新制度经济学及其发展(A).孙宽平.转轨、规制与制度选择(C).北京:社会科学文献出版社,2004.12.

{6}约瑟夫·斯蒂格利茨.关于转轨问题的几个建议(A).孙宽平.转轨、规制与制度选择(C).北京:社会科学文献出版社,2004.146~147.

{7}严存生.西方法律思想史(M),北京:法律出版社,2004.486.

{8}青木昌彦.比较制度分析:起因和一些初步的结论(A).孙宽平.转轨、规制与制度选择(C).北京:社会科学文献出版社,2004.129~130.

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