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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》的理解与适用
【作者】 王旭光魏文超刘小飞刘慧慧
【作者单位】 最高人民法院最高人民法院最高人民法院最高人民法院
【分类】 环境保护法【期刊年份】 2019年
【期号】 34【页码】 31
【全文】法宝引证码CLI.A.1284071    
  

最高人民法院审判委员会第1769次会议通过的最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》),已于2019年6月5日起正式施行。现就《若干规定》的起草背景、主要内容及其理解与适用作如下介绍和解读。

一、《若干规定》的制定背景

习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。2013年,党的十八届三中全会明确提出,对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年3月,中共中央政治局会议审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》,将损害赔偿作为生态文明重大制度纳入生态文明制度体系,并提出要“加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”。2015年9月,中共中央审议通过《生态文明体制改革总体方案》,作为生态文明体制改革的顶层设计,再次明确提出要严格实行生态环境损害赔偿制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本,对违反环境保护法律法规的,依法严惩重罚;对造成生态环境损害的,以损害程度等因素依法确定赔偿额度。

2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,以探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度为目标,在吉林等7个省市部署开展改革试点。2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》),明确自2018年1月1日起,在全国全面试行生态环境损害赔偿制度。到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

《改革方案》要求最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作,并对人民法院探索完善生态环境损害赔偿诉讼规则提出具体要求。最高人民法院高度重视《改革方案》任务分工的贯彻落实,指导各级人民法院紧紧围绕党中央决策部署,积极开展生态环境损害赔偿审判工作,创新赔偿协议司法确认程序,依法受理生态环境损害赔偿各类案件,探索完善审判执行规则,为生态环境损害赔偿制度改革提供了有力的司法服务和保障。各级人民法院坚持环境有价、损害担责工作原则,由环境资源审判庭或者专门法庭受理、审理生态环境损害赔偿案件,严肃追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任,确保受损生态环境得到及时有效修复。各地还认真总结审判经验,山东、贵州、云南、江苏等11个省市出台了审理生态环境损害赔偿案件的司法规则,为健全完善生态环境损害赔偿审判规则积累了有益经验。截至目前,各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件53件,其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件20件,审结14件;受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件33件,审结21件,为生态环境损害赔偿制度的全面试行提供了有力司法保障和实践支持。

根据《改革方案》部署,最高人民法院将研究制定生态环境损害赔偿司法解释纳入重要工作日程,在认真总结各地法院尤其是试点法院实践经验的基础上,经过反复调研、论证和广泛征求立法机关、行政主管部门、专家学者、全国人大代表、全国政协委员意见,起草制定《若干规定》,从司法解释层面确保党中央关于建立生态环境损害赔偿制度的决策部署落地生根、见效。

二、《若干规定》的法律依据

生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革过程中的新生事物,目前尚无专门的立法规定(民法典侵权责任编(草案)在生态环境损害责任一章专门规定了生态环境损害赔偿责任)。关于生态环境损害赔偿的法律依据,从改革试点之初即存在争议。司法解释起草过程中,有的观点认为,生态环境损害赔偿制度的理论基础在于“利用民法原理思考自然资源所有权的制度建设问题”,应将国家所有权界定为私法所有权的一种专门类型。根据物权法的规定,国家是矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源所有人,但在自然资源受到损害后,却没有权利主体来主张赔偿,生态环境损害赔偿制度的出现弥补了这一空白,因此,物权法应作为主要法律渊源。有的观点认为,民法总则的绿色原则是环境资源保护领域的帝王条款,在无上位法明确规定情况下,可以作为生态环境损害赔偿诉讼的法律依据之一。有的观点认为,侵权责任法作为自然资源和生态环境受到损害的权利主张依据,应当作为生态环境损害赔偿诉讼的法律依据。有的观点认为,环境保护法明确规定了县级以上人民政府的生态环境保护职责,因此,应当作为省级、市地级人民政府提起生态环境损害赔偿诉讼的直接法律依据。有的观点认为,实践中,生态环境损害赔偿案件的审理实质上更多借用或者参考民事诉讼制度,《改革方案》也明确赔偿权利人应及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼,因此民事诉讼法应作为该类诉讼的程序法依据。还有观点认为,省级、市地级人民政府及相关部门、机构是具有行政管理职责的行政机关,其开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼活动,兼具行使行政管理权的性质,该类诉讼并非单纯的民事诉讼,不宜将民事诉讼法、物权法、侵权责任法等民事程序和实体法律作为其依据。

经过认真研究,为求同存异、凝聚共识,《若干规定》仅列举环境保护法、民事诉讼法作为生态环境损害赔偿诉讼的法律渊源,同时以“等”字涵盖其他相关法律依据。主要考虑有二:一是环境保护法第五条规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”;第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”;第六十四条规定“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”。鉴于环境保护法对于地方各级人民政府的环境保护职责以及损害担责的原则作出明确规定,有必要将之作为审理生态环境损害赔偿案件的基本依据。二是《改革方案》规定,“对经磋商达成的赔偿协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认”,“经司法确认的赔偿协议,赔偿义务人不履行或不完全履行的,赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行”,“磋商未达成一致的,赔偿权利人及其指定的部门或者机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼”。各级人民法院的审判实践也充分表明民事诉讼法亦是生态环境损害赔偿诉讼的程序法依据。审判实践中需要注意的是,虽然《若干规定》仅列明两部法律作为审理生态环境损害赔偿案件的法律依据,但“等”字表明还有其他的相关法律,比如,虽然侵权责任法保护的民事权益限于人身、财产权益,但侵权责任法确定的法律责任聚合与民事责任优先原则、归责原则、责任大小的分配原则、因果关系的推定规则、承担责任的方式等,在多数情况下都可以适用于生态环境损害赔偿诉讼。

三、生态环境损害赔偿诉讼的起诉条件

《若干规定》第1条规定了生态环境损害赔偿诉讼案件的起诉条件,“具有下列情形之一,省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门,因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的,可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼:(一)发生较大、重大、特别重大突发环境事件的;(二)在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;(三)发生其他严重影响生态环境后果的。前款规定的市地级人民政府包括设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区、县人民政府。”该规定主要包含3个方面的内容。

一是明确了有权提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围。依据《改革方案》关于赔偿权利人的规定,《若干规定》明确可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告包括省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。同时,明确了市地级人民政府包括设区的市,自治州、盟、地区,不设区的地级市,直辖市的区、县人民政府。需要注意的是,在健全国家自然资源资产管理体制试点区,受委托的省级人民政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作。但该试点工作于2018年底结束,已不存在此神情形。

二是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形。《若干规定》依据《改革方案》规定的追究生态环境损害赔偿责任的适用范围,规定了可以提起诉讼的3种主要情形:(1)发生较大、重大、特别重大突发环境事件的;(2)在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;(3)发生其他严重影响生态环境后果的。需要注意的是,《若干规定》并未另行明确第3种情形具体包含的内容,主要考虑是,根据《改革方案》要求,各省、自治区、直辖市人民政府均应制定适用于本辖区的具体实施方案。因此,在省级人民政府制定的本行政区域生态环境损害赔偿制度改革实施方案对“发生其他严重影响生态环境后果的”的情形作出具体规定的情况下,原告根据相关规定提起诉讼的,人民法院应依法予以受理。鉴于各地的具体实施方案所确定的情形具有本地特点,司法解释对该条款不再作进一步的细化说明。

三是明确了磋商是提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。《若干规定》第1条规定:“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门,因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的,可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。”作为前置程序,原则上只有在经磋商无法达成一致的情况下,赔偿权利人方可提起生态环境损害赔偿诉讼。但实践中,时有污染者或者生态破坏者在造成生态环境损害后下落不明或者故意躲避导致无法进行磋商的情况发生,因此,除了经磋商无法达成一致之外,客观上缺少开展磋商的条件的情况下,赔偿权利人亦应及时提起生态环境损害赔偿诉讼。对于人民法院而言,在立案阶段,只需要审查原告是否提交了与被告进行磋商但未达成一致或者因客观原因无法与被告进行磋商的说明即可。诉讼过程中,如果被告提交证据证明原告的说明是虚构的,明明具备磋商的条件而原告未主动开展磋商的话,则可认定原告尚不具备提起生态环境损害赔偿诉讼的条件。

四、举证责任分配

(一)关于原告的举证责任

依据侵权责任法和相关司法解释规定,结合生态环境损害赔偿诉讼原告掌握行政执法阶段证据,举证能力较强的特点,《若干规定》第6条明确规定:“原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的,应当就以下事实承担举证责任:(一)被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形;(二)生态环境受到损害,以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额;(三)被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。”

关于“其他应当依法承担责任的情形”,主要是指虽未直接实施污染环境破坏生态行为,但依据法律规定应当承担责任的情形。如根据环境保护法第六十五条规定,环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的;根据土壤污染防治法第九十六条规定,土地使用权人因未履行污染防控义务和修复义务承担侵权责任的等。此外,违反法律法规,向他人提供、出售、委托处置、委托运输危险废物或其他污染物的公民、法人和其他组织;违反法律法规,明知他人行为具有污染环境、破坏生态的后果,仍实施向他人出租(借)经营场所、提供经营资质、签订虚假合同等帮助行为的公民、法人和其他组织,也应当属于此种情形。

关于原告所负举证责任的具体内容。最高人民法院《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称环境侵权司法解释)规定,原告需提交生态环境受到损害的证据材料。《若干规定》原条文沿用上述司法解释的规定,但在征求意见的过程中,部分专家提出,仅仅表述为“损害”不够明确,同时具有行政主体资格的原告在诉前往往已经针对损害进行了鉴定评估,其具备提出损害具体数额的能力。《若干规定》吸收了相关意见,将“生态环境受到损害”进一步修改为“生态环境受到损害,以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额”,即原告不仅需要提交生态环境受到损害的证据材料,还需要提交所需修复费用、损害赔偿数额等具体的证明材料。这样从举证责任角度规定原告的义务,有利于负有环境资源监督管理职责的原告积极履行职责,收集证据材料,为进一步查清事实、分清责任打好基础。

关于关联性的问题。司法解释起草过程中,有观点认为,省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构一般掌握行政执法阶段的证据,其举证能力高于普通原告,不仅应当对被告实施了相应的行为或者具有依法应当承担责任的情形、生态环境遭到损害、损害的具体程度负有举证责任,还应当提交相关证据材料证明被告的行为和生态环境损害之间具有因果关系。考虑到生态环境损害赔偿诉讼原告的特殊性,由原告举证证明被告行为与生态环境损害之间具有因果关系,具有一定合理性。但鉴于侵权责任法明确规定由被告负责证明其行为与损害之间不存在因果关系,如将该因果关系的举证责任确定由原告承担,将与侵权责任法的现有规定不一致。环境侵权司法解释关于由原告证明污染环境或者破坏生态行为与损害结果之间具有关联性的规定,可以继续适用。

(二)关于被告的举证责任

《若干规定》第7条规定了对被告举证的要求,“被告反驳原告主张的,应当提供证据加以证明。被告主张具有法律规定的不承担责任或者减轻责任情形的,应当承担举证责任。”该条规定,一是明确了被告反驳原告主张的,应当举证证明。这里的“原告主张”即《若干规定》第6条规定的“被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形;生态环境受到损害,以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额;被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性”3种情形。二是延续了侵权责任法对被告减轻免除责任情形的举证责任规定,即“被告主张具有法律规定的不承担责任或减轻责任情形的,应当承担举证责任。”

(三)关于被告行为违法性要件举证责任分配的问题

《改革方案》规定,违反法律法规,造成生态环境损害的单位或个人,应当承担生态环境损害赔偿责任,做到应赔尽赔。《若干规定》第11条也规定,被告违反法律法规污染环境、破坏生态的,人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情,合理判决被告承担相应民事责任。因此,生态环境损害赔偿责任需要以被告行为具有违法性为前提,该规定与一般环境侵权诉讼或者民事公益诉讼均有不同,是生态环境损害赔偿诉讼的特殊规定。司法解释起草过程中,对于应当由哪方当事人举证证明被告行为违反法律法规存在不同观点。一种意见认为,根据方案的规定,被告行为违反法律法规是原告主张赔偿的条件之一,应当由原告承担举证责任。另一种意见则认为,鉴于该类案件的特殊性,虽然原告相对于一般侵权案件原告举证能力较强,但环境案件的复杂性决定了仍应合理减轻原告的举证责任,尽可能将之移转至加害人。原告只要能够证明损失后果及该后果极有可能系由被告的行为所造成,其举证责任即已完成,该损害后果非由被告的行为造成以及行为不具有违法性,即存在依法不承担赔偿责任的法定事由,应由被告承担举证责任。如其不能提供充分相反证据,原告的主张即应成立。还有一种观点认为,原告掌握行政执法阶段的证据,应由其举证证明被告行为违反法律法规,不能要求被告对其不违反法律法规这一消极事实承担举证责任,被告可以举证反驳原告该项主张。我们认为,可以根据案件的具体情况,由原告举证证明被告行为违反法律法规规定,同时被告也可以反驳原告主张,举证证明其行为符合法律法规的规定。

五,证据的审查判断

《若干规定》根据生态环境损害赔偿诉讼案件中各类证据的特点,分别就生效刑事裁判涉及的相关事实、行政执法过程中形成的事故调查报告、当事人诉前委托作出的鉴定评估报告等证据的审查判断规则作出明确规定,为准确查明生态环境损害相关事实提供了规范依据。

(一)关于生效刑事裁判涉及的相关事实

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称民诉法解释)第93条规定:“下列事实,当事人无须举证证明:(一)自然规律以及定理、定律;(二)众所周知的事实;(三)根据法律规定推定的事实;(四)根据已知的事实和日常生活经验法则推定出的另一事实;(五)已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实;(六)已为仲裁机构生效裁决所确认的事实;(七)已为有效公证文书所证明的事实。前款第二项至第四项规定的事实,当事人有相反证据足以反驳的除外;第五项至第七项规定的事实,当事人有相反证据足以推翻的除外。”《若干规定》第8条第1款重申:刑事裁判确认的事实在生态环境损害赔偿案件中当事人无需举证证明。刑事诉讼对证据的审查标准最为严格,依据刑事诉讼法的相关规定,只有经过法定程序查证属实的证据证明定罪量刑的事实达到足以排除合理怀疑的程度,方可认定为证据确实、充分。生态环境损害赔偿诉讼案件属于民事案件范畴,应适用民事诉讼高度盖然性的证明标准。即如果一方当事人提出的证据能够证明争议事实的发生具有高度可能性的,法官即可予以确认。因此,对于已为发生法律效力的刑事裁判所确认的事实,除非对方提出了相反证据足以推翻该事实,当事人在生态环境损害赔偿诉讼中是无须举证证明的。《若干规定》第8条第2款规定,对刑事裁判未予确认的事实,当事人提供的证据达到民事诉讼证明标准的,人民法院应当予以认定。该规定也是基于刑事诉讼和民事诉讼不同的证明标准,对于一些在刑事诉讼中已经主张,但因尚未达到刑事诉讼证明标准而未予确认的事实,如果在生态

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