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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
轻刑快办机制的实践考察与完善
【作者】 连重波【作者单位】 江西省上饶市中级人民法院
【分类】 刑事诉讼法【期刊年份】 2019年
【期号】 34【页码】 70
【摘要】

轻刑快办机制改革是中央政法委深入贯彻落实中央司法体制改革精神,于2014年在全国统一部署推进的一项司法改革内容,旨在优化司法资源配置、提升司法工作效率,建立高效、专业、分工协作的联动办案工作机制。改革试点工作推行以来,司法实践取得了一些成效,但伴随着新情况、新问题的出现,改革试点过程中发现的一些问题和困难也无法回避,亟待优化和完善。本文对轻刑快办机制的试点情况进行了归纳总结,并针对实务困境,从重构侦、检、审、执关系,统一办案标准,规范刑事和解、不起诉、简易程序制度适用等视角提出可行性建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1284089    
  

轻刑快办机制作为协调侦查、检察、审判、执行等各个诉讼环节协作并进、提高办案效率的联动工作机制,对解决刑事诉讼案多人少矛盾、提高诉讼效率具有重要意义。司法实务开展轻刑快办机制改革探索已有多年,但迄今为止尚未形成统一规范,实务中存在不少问题悬而未决。因此,对改革探索的实证资料进行分析,从中梳理出问题症结所在,进而有针对性地提出优化完善的进路显得很有必要。

一、轻刑快办机制的产生背景和改革路径

随着经济社会的深入发展和信息技术运用的普及,刑事犯罪层出不穷,案发数量基数大,且呈上升态势。据最高人民法院工作报告公布的数据显示,2015年全国法院审结一审刑事案件109.9万件,2016年审结111.6万件,2017年审结129.7万件,2018年审结119.8万件,近4年刑事一审案件年均结案数均超过百万件。这还只是审判阶段的数据,侦查、检察阶段的案件数量显然更多。在数量庞大的刑事犯罪案件中,判处3年以下有期徒刑、拘役刑或适用缓刑、管制等非监禁刑的轻微刑事案件占绝大多数。根据刑事诉讼法规定,轻微刑事案件和普通刑事案件在侦查、检察等阶段办案程序并无太大差异,一起轻微刑事案件走完整个诉讼流程往往要花费3~6个月的时间甚至更长。这种传统的不区分案件复杂难易的办案方式,对司法资源造成了浪费。如何实现刑事程序的繁简分流,确保司法资源合理配置,是摆在各司法机关面前的共同课题。

为适应新形势下司法工作需求,提高刑事诉讼效率,轻刑快办机制改革成为司法改革的一项重要内容。2014年4月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发了《关于依法快速办理轻微刑事案件若干问题的意见(征求意见稿)》(以下简称《三机关意见稿》),正式拉开了在全国政法系统全面开展轻刑快办机制改革试点的序幕。2015年2月,最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》,提出要“健全轻微刑事案件快速办理机制……有序推进刑事案件速裁程序改革”。2016年9月,全国人大常委会授权最高人民法院、最高人民检察院在北京、天津、上海、重庆、沈阳等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作,并授权继续在前述城市开展刑事案件速裁程序试点工作。2018年10月26日,认罪认罚从宽制度和刑事速裁程序作为刑事诉讼法新增内容正式开始实施。

二、轻刑快办机制的试点与运作

(一)改革试点的基本模式

从全国各地试点情况来看,几乎所有试点地区均采用当地政法委出台轻刑快办若干意见(或若干规定)、公检法司共同出台轻刑快办实施细则(或实施办法)的试点运作模式。若干意见主要对轻刑快办机制的含义、适用范围、工作程序等基本事项进行原则性规定,实施细则主要对侦查、检察、审判、执行等阶段适用轻刑快办机制的职责分工进行具体规定。作为主导机关的政法委,对试点工作主要发挥指导、协调和监督职能。作为试点对象的办案机关,主要负责制定实施细则并加以落实。

(二)实务运作的基本流程

笔者对各地实务运作资料进行了梳理分析,轻刑快办机制运作流程大致如下:

1.侦查阶段。由案件承办民警提出轻刑快办初步处理意见,经部门负责人签字同意后报请局机关法制部门审核,再报公安局分管领导审批。案件提请批捕或移送审查起诉,均在卷宗封面贴有轻刑快办绿色标识,有的地方还制作了快速办理建议书随卷一并移送检察机关。侦查人员在办案过程中发现案件存在或出现排除适用轻刑快办机制事由的,可以报请法制部门和相关分管领导审批中止适用。

2.检察阶段。分两种情形处理。第一种情形,对公安机关在侦查阶段已经启动轻刑快办的案件,检察机关批准逮捕、审查起诉均对接适用轻刑快办,但经审查认为不符合轻刑快办适用条件的,检察机关可以自行中止快速办理并监督公安机关适用普通程序侦查。第二种情形,对公安机关在侦查阶段尚未启动轻刑快办的案件,公安机关提请批准逮捕的,检察院案管中心立案后认为可以启动轻刑快办的,快速分案至侦监部门,由侦监部门审核把关,经审核认为符合轻刑快办适用条件的,快速审查完毕作出批捕或不予批捕的决定,同时制作快速移送审查起诉建议书一并送达至公安机关;公安机关未提起批捕而直接移送审查起诉,检察院案管中心立案后认为案件可以启动轻刑快办的,快速分案至公诉部门,由公诉部门审核把关。经审核认为符合轻刑快办适用条件的,公诉部门快速审查完毕并提起公诉。

3.审判阶段。分两种情形处理。第一种情形,对审前诉讼环节已经启动轻刑快办的案件,对接适用轻刑快办,但经审查认为不符合条件的,法院可以中止适用快速办理,将案件转为普通程序审理。第二种情形,对审前诉讼环节尚未启动轻刑快办的案件,法院诉讼服务中心立案后进行初核。经初核认为符合启动轻刑快办条件的,快速分案至刑事审判部门。经刑事法官审查认为可以适用轻刑快办的,启动轻刑快办程序审理案件(刑事速裁程序实施前,审判阶段的轻刑快办程序是类似于简易程序但又比简易程序更加简化的程序,该程序系对简易程序的变通)。经审查认为不符合适用轻刑快办条件的,适用普通程序或根据案情适用简易程序审理。

4.司法行政部门的职责。司法行政部门在轻刑快办中主要负责审前社会调查及判后社区矫正的协调与监督,配合办案机关完成案件办理工作。

(三)实务运作中的问题和困难

1.适用范围不清影响程序分流。在具体适用范围上各地做法不同,尚未形成统一标准。有的地方对适用范围仅作了门槛性限制,只要符合条件即适用轻刑快办机制,对案件类别没有作出限制;有的地方除了明确适用条件,也列举了适用的案件类别。适用范围不清导致实务中轻微刑事案件程序分流出现障碍:一是办案人员对“可能判处3年以下有期徒刑”拿捏不准。有的地方按照法定刑操作,认为只要是法定刑在3年以上有期徒刑的一律排除;有的地方按照宣告刑操作,认为宣告刑可能判处3年有期徒刑以下刑罚的,即可适用轻刑快办机制。二是劳教制度废除以后,部分原属于劳动教养的违法行为被纳入犯罪范畴,罪与非罪界限难以把握,办案人员出于谨慎考虑,对这类案件启动轻刑快办机制较多犹豫。三是侦查机关对适用快速办理机制积极性不高。案件办得越快意味着侦查取证的工作负荷也越大,出于方便办案考虑,侦查人员更愿意选择普通程序办理。[1]

2.办案期限设定不尽合理。实务中不同地方对快速侦查、快速批捕起诉、快速审判的期限看法不一,但都呈现“求快”的特点,如四川省《关于依法快速办理轻微刑事案件的实施办法(试行)》(以下简称《四川实施办法》)规定:“公安机关一般应当在犯罪嫌疑人到案后15日内办结并移送审查起诉;侦查监督部门应当在3日内作出是否批准逮捕的决定,公诉部门一般在10日内作出是否提起公诉的决定,不得延长办理期限;一审案件应当在10内审结。”浙江省《关于轻微刑事案件快速办理机制的的若干规定》(以下简称《浙江若干规定》)要求:“侦查期限、审查起诉期限、一审审理期限各不超过十日。”但过于求快可能导致有些案件无法在规定期限内办结。如江西省南昌市西湖区2014年3月轻刑快办试点工作开始时,要求案件从侦查到审判必须在30天内完成,经过一段时间试点后,将办案期限延长至40天。尽管案件办理期限延长了10天,但仍有部分案件无法在规定期限内办结。[2]

3.侦查机关快速办案存在困难。虽然《三机关意见稿》对公安机关适用轻刑快办机制办理轻微刑事案件在证据要求、异地查证和涉案财物估价处置等方面作了相应规定,但公安机关在轻刑快办中仍存在较多困难:一是案件繁简分流难。公安机关内部的刑侦、经侦、派出所等部门都有一定程度的刑事案件管辖权,办案人员比较分散,群众报案后,案件指挥中心通常指令就近的派出所或刑警队受理,但出警的派出所和刑警队不一定对案件有管辖权,这种工作特征使得案件难以在短时间内快速分流到正确的办案人员手中。二是办案时间限制过紧,案件快速侦结困难。多数地方规定侦查机关快速侦结一起轻刑案件不得超过15日,有的地方甚至还规定这个期限不得延长。基层公安案多人少矛盾突出,工作任务繁重,轻微刑事案件侦办效率要从以往的1~3个月左右提速为15日以内,确有难度。三是证据收集缺乏指引,取证效率较低。实务中绝大多数地方的公检法三机关尚未对常见轻微刑事案件的证据收集标准出台有关指引,导致公安机关的某些取证行为盲目而低效。

4.审前社会调查缺乏规制。纳入轻刑快办机制的轻微刑事案件适用管制、缓刑、免予刑事处罚等非监禁刑的情况非常普遍。根据刑法规定,对可能适用非监禁刑的案件必须委托社区矫正机构对被告人进行审前社会调查,形成调查报告提交至法院作为量刑参考。但实务中审前社会调查问题频出,存在调查程序规范缺失、部分辖区委托对象及判后执行部门缺失、社区矫正机构不能如期完成调查报告等诸多问题,致使审前社会调查工作开展困难、质量不高,影响了轻刑快办。

三、对轻刑快办机制完善进路的思考

(一)侦、检、审、执关系的重构

1.重塑轻微刑事案件侦捕诉关系。传统侦捕诉关系是一种阻断式的侦捕诉关系,即公安机关和检察机关严格按照各自分工行使职权,检察机关一般不会提前介入到侦查取证活动中去,检察权因具有后续性而与侦查权的行使相脱节,客观上造成检察机关对侦查取证的引导具有被动性和滞后性,待到退回补充侦查,便延误了诉讼效率。[3]传统侦捕诉关系有利于维护程序正义,但也因为取证效率较低、耗时长,影响了诉讼效率。因此,在轻刑快办中有必要对传统侦捕诉关系进行重塑。考虑到侦查阶段的取证效率对轻刑快办影响较大,公安机关应当将轻微刑事案件的立案、强制措施适用等信息及时通报同级检察机关,检察机关可以因办案需要提前介入到案件侦查活动中去,引导并监督公安机关依法高效取证。

2.建立轻微刑事案件诉审衔接机制。传统诉审模式是一案一移、一案一审模式,对纳入轻刑快办机制的轻微刑事案件来说,如采用这种诉审模式,则难以实现快速办理。实务中突破传统诉审模式的创新做法是联动批量办案模式,即检察机关一次以2~10件甚至更多的案件数量批量移送案卷,派员集中出庭支持公诉,法官集中审判、宣判、交付执行。这种办案模式把多个个案的办案程序整合成一个批量的办案程序,合多为一,化繁为简,剔除了个案中重复的程序,提高了办案效率。但考虑到个案情况千差万别,有时很难保证案件都能集中起诉,因此实务中可采用集中起诉为主、个案起诉为辅的办案模式。可考虑借助信息化技术搭建轻刑快办信息共享平台,让法院提前知晓案件在检察环节的办案节点,以便更快捷地做好衔接工作。

3.构建法律框架下的社区矫正体系。刑事诉讼法第二百六十九条规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。”但有关社区矫正的规定见诸于法律层面的,仅限于此。当前司法实践中进行社区矫正操作的依据主要是一些规范性文件,包括2012年“两高两部”联合印发的《社区矫正实施办法》和各省出台的一些地方性文件。这些规范性文件效力较低,对解决“两高两部”职权范围内的社区矫正问题有一定效果,但对解决超出“两高两部”职权范围的社区矫正问题,比如让有关部门、村(居)委会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员等协助开展社区矫正工作就比较困难。实务中绝大多数审前社会调查最终都由被告人户籍所在地的村(居)委会等基层组织完成,由于法律没


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