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【期刊名称】 《法学》
我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利
【英文标题】 Current Administration System of Experimenting Communal Correction Centers:Disadvantages Overweigh Advantages
【作者】 刘强【作者单位】 上海政法学院
【分类】 其他【中文关键词】 社区矫正 管理体制 刑事执法 专业化
【期刊年份】 2005年【期号】 9
【页码】 31
【摘要】

目前我国社区矫正试点阶段所确立的管理体制忽视了该项工作的刑事执法性质,忽视了社区矫正是一个专业性、法律性很强的工作,而且司法所的现状难以胜任这一工作,公安和司法行政机关共同抓社区矫正造成互相扯皮、效率低下,同时,这种体制也不符合许多国家的惯例。因此,有待于在认真研究总结的基础上进行调整,使之更好地适应我国法制建设的需要以及建设节约型社会、和谐社会的需要。

【全文】法宝引证码CLI.A.1127334    
  一、社区矫正试点中的管理体制的主要弊端
  我国社区矫正试点的管理体制是根据2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》)而设立的。《通知》中指出:“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作,会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察,组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所具体承担社区矫正的日常管理工作”。根据这一规定,司法部确定了由基层司主抓全国的社区矫正,试点的省、市、自治区司法厅(局)大多由基层处,市、区、县司法局由基层科,街道、乡镇由司法所来管理。目前,全国仅有北京、上海的社区矫正已在本辖区范围内全面推开(管理模式略有不同)。北京市司法局在局一级由监狱劳教工作联络处负责,区、县由司法局基层科,街道、乡镇由司法所来管理,在基层主要通过司法所助理员对社区服刑人员进行管理,同时组织了志愿者队伍。上海市司法局设立了社区矫正办公室(副局级单位),直接对区、县司法局的基层科(有个别司法局成立了社区矫正科)和下属的司法所进行管理,另有一支社区矫正社会工作者队伍参与管理,同时有一定的志愿者参加。
  不可否认,以上管理体制的确立,是对我国现行法律的改进、突破和发展。我国现行《刑法》、《刑事诉讼法》所规定的由公安机关对缓刑、假释、管制、监外执行、剥夺政治权利这五种人员进行管理的模式,已远不能适应形势发展的需要。新的管理体制虽然增强了对社区服刑人员管理的力度,但是这一体制无论从理论上还是从实践上都存在着严重的不足,主要表现为以下几点:
  (一)忽视了社区矫正的刑事执法性质
  社区矫正是一项刑事执法活动,是社区矫正管理机关根据人民法院作出的已经发生法律效力的刑事判决或裁定或者根据监狱机关或公安机关的决定,并依照有关的法律规定,对缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行的罪犯将其生效的或继续生效的刑罚付诸实施的刑事执法活动。它是将国家的刑罚权在社区范围内加以实现的活动。从这种意义上来说,社区矫正的管理机关应当是国家的刑事执法机关。
  街道、乡镇司法所和基层司、处、科系列不是国家的刑事执法机关。在1981年国家司法部恢复之初,基层没有设立司法所而是设立了司法助理员,主要职责是协助法院的民庭进行人民调解工作,减少或避免因人民内部矛盾的激化而使民事纠纷转化为刑事案件。随着业务的扩大,许多乡镇、街道已建有司法所(也有一部分尚未建立)。目前,司法科、所的工作职责包括:人民调解、法制宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访综合服务窗口等,非常时期往往还要参与地方政府随时交办的保持社会稳定的任务。从形式上看,对刑释、解教人员的安置帮教与社区矫正似乎有相似之处,但事实上在工作的性质、工作的目的、工作的方法、工作的制度等方面都存在着本质的区别,即前者是刑事执法,后者则不是。从目前情况来看,我国的大多数司法助理员缺乏刑事执法方面的专业知识,许多人并没有接受过专业法律方面的学习。在这种状况下,仅靠短期的培训难以满足刑事执法工作的需要。因此,“两院两部”的《通知》将刑事执法的主体扩大到基层司法所,既缺乏理论的依据又缺乏实践的依据。笔者认为,如果从试点的角度,“两院两部”的《通知》将刑事执法的主体扩大到基层司法所是必要的,但是在没有经过充分论证和评估并得到国家法律认可的前提下,匆忙把这种管理体制模式向全国推开,并形成了在事实上对《刑法》、《刑事诉讼法》等基本法律的修改,违反了《中华人民共和国立法法》第7条的规定(该条表明了由全国人民代表大会制定和修改刑事法律,在全国人民代表大会闭会期间,全国人大常务委员会有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,而“两院两部”不具有修改刑事法律的权力)。
  (二)忽视了社区矫正是一个专业性、法律性很强的工作
  社区矫正是一项专业性、法律性很强的工作,这已为西方发达国家的实践所证实。从西方发达国家的管理中可见,社区矫正的内容非常丰富。在监管方面:首先需要对服刑人员进行风险程度和需要结构的评估,然后对其分别采取一般的管理、强化的管理或特别的管理。同时要承担或协助对赔偿、罚款以及社区服务等惩罚项目的执行。监管的形式有中途训练所、日报告中心、家中监禁、电子控制等,同时需根据服刑人员的表现采取适当的奖惩措施,另外还要承担撰写判决前的报告、假释前的报告的任务;在矫治方面:有许多不同的项目,如家庭的咨询、个人的咨询、健康的关心、针对滥用毒品和酒精的矫治处遇项目、对服刑人员的干预性服务。对暴力性罪犯和性罪犯提供特别的服务、提供必要的文化课程以及开设专题课程,如预防家庭暴力、如何当好家长、认知技能提高等课程。对有精神障碍、精神缺陷的服刑人员提供特别的精神和心理矫治项目。
  在提供服务方面:主要包括提供技术的培训以及提供工作信息,向有关部门推荐,帮助服刑人员寻找工作,帮助处理家庭矛盾。随着社会的进步与发展,内容在不断地更新,如恢复性司法执法理念在社区矫正中的运用等。为了避免在工作中的杂而不专,提高工作的效率和专业化的管理,在美国、加拿大等国家,又将社区矫正工作者进行细化分工,如分为缓刑官和假释官等,目的是能针对不同对象的不同特点更有效地开展工作。在有的州和城市,基层的社区矫正办公室又对缓刑官和假释官作进一步的分工,如有的侧重写判决前的报告和假释前的报告,有的侧重对服刑人员的监督管理和矫正服务;也有的按照罪犯的类别,安排工作人员对财产型犯罪、滥用毒品和酒精的犯罪以及性犯罪者进行分别的管理。可见,社区矫正是一项专业性、法律性和政策性很强的工作,不是简单的现有人员的拼凑就可以完成的,它需要培训、考核与严格的聘用选拔程序来科学、合理地配置。[1]
  目前,我国的社区矫正尚处于试点阶段,社区矫正形式比较单一,缺乏分层分类管理,许多内容尚未开发。但是随着实践的发展和深入,其内容和项目肯定会逐渐增多。可令人疑惑不解的是:我国的司法所原本就有七、八项任务,工作繁杂,现在又对其压上社区矫正的重任,这样,势必会使其由于难以集中力量而顾此失彼,类似公安机关的对非监禁刑的执行,由于兼职太多,造成流于形式。对于具体的社区矫正工作人员来说,不仅没有对其进行更进一步的专业分工,反而把对刑释解教人员的帮教与社区矫正工作加以合并,放在一起共同管理。由于这两种人员在性质上的不同,将二者合并在一起管理,势必会影响专业化管理的程度。这一模式在我国两年多的实践,已充分体现出了忽视专业性、法律性问题的严重性。
  (三)司法所的现状难以胜任这一工作
  除了基层司法所不具有刑事执法的性质,不适应对社区矫正进行专业化管理的因素外,从目前我国基层司法所的现状来看,也不利于这一工作的开展。这主要表现为基层司法所存在着管理体制不顺、基础设施薄弱、工作力量不足以及队伍素质相对较低的问题。
  上海市是全国社区矫正试点首先推开的直辖市之一,但时至今日,司法所明显存在力不从心的问题。目前,上海社区矫正的主要工作力量是上海市新航社区服务总站所领导的社区矫正的社会工作者,共四百多人,这些人员完全是通过社会招聘产生,承担着对全市社区矫正服刑人员的管理。但是问题在于:社会工作者不具有刑事执法的权力,他们不能行使社区矫正中的强制性措施。另外,由于“两院两部”的《通知》中确定的工作主体是司法所,因此,他们的许多工作成绩还要归为司法所。不仅如此,他们的工资收入明显低于司法所中的公务员,这使他们的工作积极性受到较大的挫伤,一些有较高学历者已开始跳槽。在社区矫正试点的初期,上海市监狱系统抽调了一批优秀的监狱干警,经过短期的培训,参与了社区矫正的试点工作,发挥了重要的作用。但因体制转换,这些干警全部转为社区矫正社会工作者,由于身份的变化以及在工作和心理上的不太适应,现在大部分干警已返回监狱工作。总而言之,上海尚没有建立起一支强有力的社区矫正的刑事执法队伍,工作的主体与客观的需要存在着较大的差距。

北大法宝


  有的省、市政府在机构改革的相关文件中没有明确司法所的列编立户问题,司法行政机关对基层司法所的指导与管理职能,缺乏明确的政策依据支撑,弱化了指导和管理的效能。导致一些地区党委、政府及有关部门包括少数司法行政机关的领导,对在本地区是否开展社区矫正试点工作的问题,采取等待、观望的态度,有的甚至持怀疑态度,担心司法所能否胜任对社区服刑人员的监督管理。另外,目前司法所队伍存在着人员少、兼职多、不稳定、素质差的问题。有的司法所没有专职人员,而是由民政员、农技员、信访员或综治办工作人员兼任;即便是所谓的司法所专职工作人员,也因兼职过多,有的甚至身兼五、六职,从而造成专职不专;有的因被派为住村干部等因素长期不在所里工作。由于基层司法所工作人员大多数是乡镇(街道)编制,人员流动性大,经常造成人员和工作脱节的现象。因此,将社区矫正这一专业性、法律性很强的刑事执法活动交由司法所来承担,实在是难负重任。
  当然,《通知》中确立“司法牵头、公安配合”的管理格局是情有可原的,因为司法所不具有执法权,所以只能由公安机关予以配合。有观点认为,《通知》中赋予了司法所非监禁刑罚执行的任务,因此,应当通过社区矫正立法等形式赋予司法所及其工作人员刑罚执行的职能,明确其刑罚执行机关和执法者的法律地位。这一观点代表了试点省市司法行政机关的普遍要求。但问题在于:如果赋予司法所刑事执法机关的地位,那么,司法所的其他非刑罚执行的多项任务由谁来承担?如果司法所同时承担刑罚执行和非刑罚执行的任务,则势必造成工作任务在性质上的混淆。例如,作为刑事执法人员来进行大量的人民调解工作显然是不利于工作的开展,也是不适当的。
  从这个意义上来说,司法所承担社区矫正的任务是一种越俎代庖的行为。
  (四)公安和司法行政机关共同抓社区矫正,互相扯皮,效率低下
  在“两院两部”的《通知》中,确立了“司法牵头、公安配合”的管理格局,这虽然加强了对社区服刑人员的监管力量,但在实践中,由于由两个部门共同管理,出现多头指挥、多头交办任务、多头检查、多头要数据材料的现象,在一定程度上存在着职责不清、界限不明、衔接不力、效率不高、都负责又都不负责的问题。在上海的社区矫正试点中,就存在着派出所、司法所和社区矫正社工站点由于职责不清和互相推诿而使服刑人员脱管的问题。
  从世界各国的社区矫正执法实践来看,一般都是由一个执法部门来履行职责。即承担从接收社区服刑人员到刑罚执行完毕全过程的全部责任,类似监狱系统能够承担从接收到释放的全部任务一样,无需公安机关配合。当今世界绝大多数的国家,都把警察机关的治安管理与对罪犯的刑事执行加以区别开来,以此设立专门的机关负责管理。[2]因而公安机关承担对社区服刑人员的执行,严重制约了社区矫正功能的发挥。[3]
  (五)社区矫正与监狱工作相脱离,有违大多数国家的惯例
  就大多数国家的情况而言,社区矫正与监狱管理工作的性质一样,同属于刑事执法活动,因此,根据刑事执行一体化的原则,绝大多数国家都是将两项工作放在同一个系统来进行管理。美国联邦法务部(Department of Justice,按其实际的工作范围和工作性质,不应翻译为“司法部”)下设监狱局,负责对联邦监狱和联邦社区矫正的管理,[4]联邦监狱局对各州的社区矫正不具有领导和指导的关系。美国绝大多数的州政府下设矫正局,矫正局的职责是分管监狱和社区矫正的管理工作。矫正局局长负责全面工作,下设分管监狱的副局长和分管社区矫正的副局长。州下属的市、县一般不设置社区矫正的行政管理机构,而是根据司法管辖区的需要直接设置社区矫正工作站,如缓刑假释办公室、中途训练所等机构。
  加拿大社区矫正管理机构分为联邦一级和省(区)一级,联邦社区矫正工作由联邦内政部(现改为国家安全和紧急状态部)[5]下设的矫正局管理,矫正局在全国设立五个分部,负责五大区的社区矫正工作。矫正局负责联邦监狱和联邦社区矫正的管理。各省(区)矫正局负责地方监狱和地方社区矫正的管理。[6]
  澳大利亚在州政府部门下设矫正服务局,负责监狱和社区矫正的管理工作。[7]
  俄罗斯联邦内务部设刑事执法管理机关,各联邦成员国内务部门设刑事执法管理机关,负责刑罚的执行工作,包括监禁和非监禁刑罚的管理,现在转移为由法务部管。[8]
  日本在内阁的法务省内设置有“矫正局”,负责全国的矫正工作和对所有矫正设施的管理(包括对监禁和非监禁的管理)。另外在法务省内还专门设有“保护局”,专门负责“更生保护”工作,与矫正工作相配合。矫正局在法务大臣的领导下,对全国的矫正工作和矫正机构实施领导。矫正局将日本全国划分为8个“矫正管区”,并将其作为自己的派出机构,对各自管区的矫正工作和矫正机构实施监督和管理。[9]
  德国在联邦法务部一级不参与刑罚执行,在州一级设有专门的刑事执行机关,负责对监狱和社区服刑人员以及保安处分人员的管理。[10]
  英国对社区判决的执行由国家内政部下设若干刑事执行机构,负责对监狱和社区判决的执行。英国基于管理的目的在全国划分了42个地区。每个区建立相应的缓刑服务的实体机构,该机构以缓刑服务为主,兼顾其他社区判决的执行。[11]
  从上可见,世界上许多国家是将监禁刑与非监禁刑执行机构放在一起进行管理,其好处在于:尽管两者的方式有所不同,但都共同担负着对罪犯实施惩罚,进行更新、改造和矫治的任务,同时都需要积极创造条件和采取措施,有利于罪犯对社会的回归。两项工作关系密切,需要相互衔接和相互配合,这样有利于资源共享,优势互补。另外,从世界上许多发达国家的情况来看,在刑罚的适用方面,已经形成了以非监禁刑为中心的适用模式,即其裁决的在社区执行刑罚的人数已超出甚至大大超出在监狱执行的人数。尽管如此,他们并没有设立单独的社区矫正的行政管理机构。我国是一个具有重刑传统的国家,长期以来很少适用非监禁刑,尽管现在开始了社区矫正的试点,但是在短期内非监禁刑适用的比例不可能有一个非常迅速的增长,需要有一个逐步发展的过程。从这个意义上来

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