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【期刊名称】 《当代法学》
中国环境法律体系的架构与完善
【作者】 黄锡生史玉成
【作者单位】 重庆大学法学院{教授,博士生导师}甘肃政法学院{教授,重庆大学法学院博士研究生}
【分类】 环境法学【中文关键词】 环境法体系;架构;完善
【期刊年份】 2014年【期号】 1
【页码】 120
【摘要】

从法益分析的角度,结合环境立法发展的新趋势来判断,中国环境法律体系是以《环境保护法》为基本法,涵盖了环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、资源循环利用法、能源与节能减排法、防灾减灾法、环境损害责任法等七大亚法律部门,由法律、行政法规规章、地方性法规等多个层次的法律规范所构成的体系。环境法在中国已发展成为一个体系相对完整的法律部门,但同时存在法律体系不够协调与周延、部分法律规范互相割裂和冲突等问题。建立内在协调统一、和谐自洽的环境法律体系,需要从根本上改造现行环境基本法,整合、理顺法律体系内部各单行法的关系,完善相关立法。

【全文】法宝引证码CLI.A.1182428    
  
  2011年3月,中国国家立法机关对外宣布:一个以宪法为统帅,以宪法相关法、民法、商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。[1]在中国特色社会主义法律体系中,环境法律是一个重要的组成部分,为促进国家环境管理法制化、保障公民合法环境权益、协调经济社会发展与环境保护、促进人与自然和谐发展发挥了重要作用。然而,学界对环境法律体系构造的认识不尽一致,环境法体系尚存在基本法“空壳化”、单行法之间协调性不足等问题,影响了环境法律的实施效果。中共十八大提出“建设社会主义生态文明”的战略目标,环境法是实现这一目标最重要的制度保障。因此,研究环境法律体系的内在合理配置和科学建构,使其向协调统一、和谐自洽的方向发展,无疑具有重要意义。本文对中国的环境法律体系架构做一分析,并对其未来的发展完善做一探讨。
  一、中国环境法律体系的应然架构分析
  环境法律体系,是指由各环境与资源法律规范所组成的相互衔接、协调统一的有机整体。按照不同层次环境与资源法规范的立法权限,环境法体系通常从纵向上被划分为:宪法中关于环境保护的规范,环境基本法、单行法律、行政法规和部门规章,地方环境与资源法规和规章几大门类;同时,其他部门法中有关环境与资源的法律规范、我国参加的国际法中的环境法规范也通常被归入其中。这种分类便于了解不同环境法规范之间的效力层级关系,但不能准确揭示环境法的调整对象及内部分工配合关系。因此,本文所重点讨论的中国环境法体系,是基于以调整对象为标准从横向上进行的体系构造,这一体系通常以划分环境法的“亚法律部门”为逻辑起点。
  之所以提出环境法体系的“应然架构”,是因为中国环境法体系仍处于不断发展完善中,对于环境法的亚法律部门,理论界尚存在不同认识。这从目前国内不同版本的环境法教课书中,不难得到印证。其中,“二分法”将环境法的体系划分为污染防治法和自然保护法;或生态环境保护法和污染防治法;或防治环境污染法和自然资源保护法;“三分法”则认为环境法的体系应涵盖污染防治法、自然资源保护法、区域环境保护法和特殊环境保护法;或防治环境污染法、自然保护法和自然资源保护法。笔者认为,以上划分至少存在两个问题:第一,对相关概念内涵认识不尽一致。如上述划分中关于“自然保护法”、“区域环境保护法和特殊环境保护法”,从概念的内涵和外延来界定,完全可以用统一的“生态保护法”概念来统摄;环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法三类立法可以涵盖上述不同分类,成为相对独立而彼此协调配合的环境法体系的基石。第二,没有关注到环境立法的新发展。在人类面临生态危机和新的环境问题不断出现的时代背景下,环境法作为最具“革命性”的新兴部门法,其体系也处于不断发展、丰富和完善之中,如随着循环经济、低碳经济及应对气候变化、节能减排的法治推进,以环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法为内容的传统的环境法体系已无法容纳此类新型立法。为此,需要对环境法的体系进行重新架构。下文从法益分析和部门法发展脉络两个角度加以论证。
  (一)法益分析视角的论证
  环境法的法益,也即应受环境法保护和调整的环境利益,可以进一步界分为两大类:“资源利益”和“生态利益”。所谓资源利益,是人们在开发利用环境与自然资源过程中形成的利益,首先体现为满足人们经济需要的经济性利益,同时也体现为满足人们对整体良好环境需要的物质和精神性利益,经济学中对应的概念是“环境公共产品”。所谓生态利益,指自然生态系统对人类的生产、生活和环境条件产生的非物质性的有益影响和有利效果,这一利益最终体现为满足人们对良好环境质量需求的精神利益,大致对应生态经济学所谓的“生态系统服务功能”。资源利益和生态利益均产生于自然生态系统及其环境要素,受人类活动影响,且交互作用,具有“一体两面、环环相扣”的整体性特点。比如,植树造林不仅会产出产品资源,也会产出美化环境、满足人们对良好环境的需要的利益;如果不加节制的滥砍滥伐而不进行更替和养护,附着于其上的资源利益和生态利益也会同时受到侵害。
  环境法并不排斥生态环境受人类活动的干预,而是允许人们在不超越环境负荷能力的限度内开发利用环境资源,实现社会的协调持续发展和人的全面发展。对资源利益的调整,传统部门法的着眼点是通过资源权属、使用等制度的设计,尽可能地做到“物尽其用”。而环境法则着眼于资源的开发利用不得损害公众环境利益,在“物尽其用”和“不损害公共环境利益”之间寻求平衡并进而通过立法加以保障。由此,自然资源保护法必然会成为环境法体系的核心部分。对生态利益的调整,本质上通过立法协调利益冲突,保障人们最基本的生存环境并进而追求优美环境质量。生存环境不被污染是最低限度的要求,环境污染防治法因之不可或缺;除此之外,为促进生态利益的增进,生态建设和生态保护亦需要立法予以保障,生态保护法由此应运而生。以上三类亚法律部门分别指向资源破坏、环境污染和生态保护。资源利益和生态利益的整体性特点,要求还应当有从源头治理到末端治理的综合性立法、资源循环利用法(或循环经济法)、能源与节能减排法等本质上是对资源利益和生态利益进行综合协调的立法,亦应归入环境法的体系。
  关于循环经济法的部门归属,学界有不同的观点,主要分为经济法说、环境法说、综合法说、独立法律部门说等。循环经济是由“资源—产品—再生资源”所构成的、物质反复循环流动的经济发展模式,其基本特征是对资源的低开采、高利用、低排放,它以资源消耗减量化、再利用、资源化为原则指导人们的行为,以此节约和合理利用资源,最大限度地减少经济活动对环境的破坏,最终实现人类社会的可持续发展。无论从循环经济法的立法价值目标、调整对象,还是制度内容,均应属于环境法的范畴。其一,循环经济法的核心价值是“生态文明”或“生态和谐”,其他如“环境安全”、“生态效益”等价值服务于该核心价值,与环境法的核心价值趋于同一;其二,从调整对象看,循环经济活动中形成的各种社会关系,也就是人们在减少资源开发有效利用资源,保护和改善环境中形成的社会关系。这与环境法的调整对象并没有实质区别。其三,从制度内容看,循环经济法延用了环境法的大部分内容和制度,其特殊的制度设计如3R循环制度(即减量化“reduce”、再使用“reuse”、再循环“recycle”)等也已影响到了环境法,是环境法内容变革和完善的方向。事实上二者在内容和特征上大部分重合,循环经济法与其他部门法的内容和特征上只有交叉或少量的非主要因素的重合。有学者认为,循环经济法的原则应当贯穿于整个环境法体系之中。[2]因此,循环经济法属于环境法的判断是更趋近于对其本质的认识。
  关于应对气候变化的立法模式及其部门法归属,学界及立法机关亦有不同认识。比如,有学者认为应将“应对气候变化”作为专章纳入《能源法》加以规制;[3]立法机关曾试图把“应对气候变化”纳入《大气污染防治法》加以规制;[4]有学者主张中国应当制定专门的《气候变化应对法》[5]。笔者认为,应对气候变化立法实质上是低碳减排立法,涉及环境立法体系中的多部法律,仅靠在某一部法律中加以全面规制难以达到立法目的。在制定专门的低碳减排法的同时,通过修改能源法、大气污染防治法、气象法等法律来减缓和适应气候变化,是未来的可选的路径。当然,应对气候变化还将涉及行政法、民法、国际法等其他部门法的通力配合,虽然,“环境问题的特点和内在规律决定了环境法调整方法的综合性和某些法律制度的综合性”,[6]但从立法保护的法益、调整手段等角度判断,节能减排与能源类法律当属环境法体系则确定无疑。
  (二)部门法发展史视角的判断
  从部门法产生的实然角度,环境法是为解决现代环境问题而兴起的后起部门法。环境法最初所关注的环境问题,主要是指因人为原因而引发的次生环境问题,包括环境污染和自然资源破坏两大类。前者是因人类生产生活中产生的大量污染物进入环境,引起生态环境质量下降而有害于人类生存和发展的现象,包括大气污染、水污染、海洋环境污染、固体废物污染、噪声污染、辐射污染等;后者是人类不合理地开发利用自然资源,过量地向环境索取物质和能量,使得自然生态环境的恢复和增殖能力受到破坏的现象,如森林覆盖率下降、草原退化、水土流失、土壤贫瘠化、沙漠化、矿产资源过度开采引起枯竭等。作为应对环境问题而产生的环境法,其部门法体系中,早期相关规范正是对应上述环境问题而产生的环境污染防治法和自然资源保护法。
  理论上讲,因自然原因引发的原生环境问题,如火山爆发、地震、洪水、泥石流、气候变化的自然演替等造成的各种自然灾害,是人类所无法控制的,其危害后果也难以为人们所估量。但是,人类可以通过采取预防措施,尽可能地减少或避免危害后果的发生。于是,就产生了有关防灾减灾的专门立法。
  随着现代经济社会的发展,环境问题不断出现新的变化,为应对新的问题,环境法律体系也在逐步走向丰富和多元,向“纵深”方向演进。生物多样性锐减、土地荒漠化、景观舒适度下降等问题的日益凸显,催生了自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、生物多样性、自然文化遗迹等生态保护立法的发展,正如有论者指出:“环境法的基本内容,在20世纪末开始发生变化,从侧重污染防治转向了生态保护,集中表现为保护生物多样性、湿地和土壤,其理念和方法也发生了很大变化,国外学者将其称为‘第一代环境法’向‘第二代环境法’的转变”。[7]这一发展趋势在中国环境立法中亦得到一定体现。
  与之同时,因大量温室气体排放而导致的全球气候变化、臭氧层破坏等广域性、全局性环境问题的出现,对环境法提出了新的挑战。传统的环境污染防治法主要是针对污染因子进行的末端治理,缺少从源头到末端的全过程治理;针对某一自然资源保护的单行立法往往存在“头痛医头、脚痛医脚”的倾向,对各自然资源要素之间的整体性、互动性缺乏有效关照,不能从根本上解决环境问题。为解决这一问题,清洁生产法、循环经济法、节约能源法等新型的以“环境友好、资源节约”为特征,以改变传统经济发展模式为理念,综合高效利用能源资源的法律渐次进入立法者的视野,成为环境法体系的组成部分。
  关于环境法律责任,具有代表性的学说有:违法行为说;义务违反说;环境危害说。本文认为,环境法律责任是指行为人因违法、违约和对环境造成危害而应承担的否定性法律后果[8]。依据传统法律责任的形式,环境法律责任一般被划分为环境行政法律责任、环境民事法律责任和环境刑事法律责任。但是,随着公众环境权益保护的需要及理论研究的深入,上述责任形式已不能涵盖环境法律责任的全部内容。以环境要素为媒介,针对特定的主体人身、财产的环境侵权责任之外,对生态环境本身造成的损害(通常谓之环境损害),如何承担责任正在成为学界关注的焦点。有学者提出“生态损害的社会化填补”,即通过建立生态损害责任保险、生态损害填补基金、生态损害行业分险分担协议等方式,对生态损害进行救济。[9]虽然,关于环境侵害责任特别是环境损害责任目前只限于学术探讨层面,但在未来的环境法律体系中理应涵盖其中。
  通过以上两个层面的考察,笔者得出的结论是:从横向划分,当下中国环境法律体系的内容,应当涵盖环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、资源循环利用法、能源与节能减排法、防灾减灾法、环境侵害责任法等七大亚法律部门。
  二、中国环境法律体系的实然构成与评价
  中国的环境法律体系建设,与国家改革开放进程几乎是同步进行的。《中华人民共和国环境保护法(试行)爱法律,有未来》于1979年颁布实施,以此为肇始,环境立法蓬勃发展,迄今已初步形成一个以《环境保护法》为基本法,以环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、资源循环利用法、节能减排法、防灾减灾法等多个门类的法律为主干,由法律、行政法规规章、地方性法规等多层次、体系较为完整的环境法律体系。
  (一)环境法律体系的基本内容
  中国环境法体系包括现行有效法律26部,行政法规50余部;地方性法规、部门规章和政府规章660余项,国家标准800多项。[10]在中国特色社会主义法律体系中,[11]环境法律占全部法律的10%左右;环境行政法规占全部行政法规的7%左右。可见,环境法律体系已经成为中国特色社会主义法律体系中一个门类相对齐全、结构较为完整的法律部门。
  1.环境污染防治法。现行《环境保护法》第四章“防治环境污染和其他公害”,对环境污染进行了列举性规定,即“在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和损害”。目前,这方面的单行法律有6部,分别是:《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》。主要的行政法规和规章有:《危险化学品安全管理条例》、《农药管理条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《核材料管理条例》、《监控化学品管理条例》等。
  2.自然资源保护法。自然资源是指自然界中能给人类提供生活和生产需要的物质和能量,如大气、土地、水、森林、草原、生物、各种矿产资源等。中国对自然资源保护通常采取综合勘探、综合开发、综合利用、回收再用和开发替代资源以及对可更新资源实行营造养殖、适度开发的方法。[12]现行有效的自然资源保护法律有7部:《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》。国务院制定的行政法规主要有:《野生植物保护条例》、《土地管理法实施条例谨防骗子》、《基本农田保护条例》、《森林防火条例》、《森林采伐更新管理办法》、《森林资源档案管理办法》、《

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