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【期刊名称】 《法学论坛》
优化法治环境促进经济发展
【英文标题】 Optimizing the environment of ruling by law,promoting the economic development
【分类】 其他【中文关键词】 法治环境;经济发展;司法;执法
【文章编码】 1009—8003(2002)04—0005—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 4
【页码】 5
【摘要】 自从去年4月中央决定开展“严打”整治斗争和治理经济环境、整顿经济秩序以来,优化经济发展法治环境就成为一个普遍关注的问题,为此,本刊特组织了一组笔谈,以期对这一问题有个更深入地思考。
【全文】法宝引证码CLI.A.111793    
  法治环境命题的意义
  陈金钊*
  *作者简介:陈金钊(1963—),山东莘县人,山东大学教授,法理学专业博士生导师,主要研究方向为法理学。
  破解法治环境一般可从两方面进行:一是法治建设所需要的环境;二是法治本身作为其他现象的环境,如文化发展的法治环境、教育发展的法治环境等。本文所谈的法治环境属于第二种情况,特指经济发展的法治环境。近些年来,随着社会主义市场经济的建立和发展,人们越来越认识到“市场经济就是法治经济”这一结论的重要性,相信没有良好的法治环境就不可能有经济的可持续发展。这也是国内外经济发展的实践所证明的。香港经济能得到飞速发展以及上海这几年经济的发展,是与其良好的法治环境分不开的。经济发展需要诸多条件,如自然环境、文化环境、政治环境等,当然也离不开法治环境。许多思想家早已认识到,有限责任公司制度的设立甚至比蒸汽机对推动资本主义经济的发展起着更为重要的作用。因而,作为法学工作者,我们应认真研究经济发展需要什么样的法治环境,以及法治能为经济发展提供什么样的环境等问题。
  有关优化经济发展法治环境命题的提出有着重要意义。首先,法治环境对法治的主体之一———政府提出了新的要求,即政府能为经济发展提供什么样的法治条件,或者说政府以什么样的方式进入市场。我们看到这几年政府(广义的)制定了大量的法律法规,试图用法律规范市场、推动经济的发展,确实起到了一定作用。但仅此还不够。有关法律的指导思想还不明确,我们应认识到政府制定的法律不仅要规范市场,还应规范、约束政府自己的行为。这应当是优化经济发展法治环境的精义之所在。第二,法治环境对市场主体也提出了新的要求,这就是市场主体如何对待自己的权利,如何运用法律手段保护自己的权利。在社会转型时期,市场主体有许多不正常的心态和行为,在经营活动中不是向市场寻找资源,而是向政府寻求资源,常想借用政府之手,达到自己的目的。这就形成了对政府的某种依赖的心态(当然得不到政府资源的时候也会抱怨政府)。政府有时也特别关心个别企业的请求,经常伸出友谊之手。市场主体的这种行为不属于良好法治环境中的常态。在法治环境下的市场主体应向法律寻求更多的资源,以法律武器来捍卫自身的权利。如果企业都偏重于向政府寻找资源,说明了我们的法治环境有问题。第三,法治环境也向每一个公民提出了要求,这就是要树立起法治理念,在重大问题上应使用法律思维。如果整个社会的法律意识水平都很高,这对良好法治环境的形成无疑是很重要的。现代市场经济呼唤诚信,但诚信是怎样建立的?完全靠政府行吗?市场主体也是公众的一员,只有在社会的主流意识中把诚信放到重要位置,才可能使诚信发挥作用。这一点也同样适用于法治环境的形成。第四,法治环境对司法机关提出了更高的要求,这就是司法机关以怎样的方式介入经济活动。过去我们常说司法机关应为经济发展保驾护航,这种认识是不全面的。司法机关本身是审判机关,它在法治环境中最重要的职能是案件能否得到及时、公正地裁判与执行。在经济发展过程中,司法机关活动所能控制的如下数字能说明法治环境的优劣。如犯罪率可反映经济发展的治安环境状况;错案率能反映司法公正的程度;判决执行率能说明权利救济的落实情况。
  通过对法治环境命题意义的分析,可以对法治环境作如下认识:第一,法治环境是一个系统工程,它包括政府接受法治观念,主动接受法律对自身行为的约束,尊重法院独立的审判权,尊重市场主体的各种法律权利;市场主体也接受法律的约束,在市场经营活动中充分运用法律资源,在规范的运行中获得利润;法院应打破地方保护主义的陋习,严格按法律及法律精神办事,真正成为法律的守护神;公、检、法机关认真贯彻刑法及社会治安等法律,为经济发展提供良好的社会治安环境。第二,良好的法治环境是一种境界,需要党政机关及全体公民努力营造。具体措施很多,如在法院相对独立的前提下,法官公正的审判以及卓有成效的判决执行;党政机关能否真正放权,认真贯彻公司法,探讨如何用法律手段监控国有大中型公司;在不受利益驱动的情况下,政府是否把自己该管的事情办好;在经济领域以及其他领域中的犯罪能否得到有效的扼制;在司法领域怎样遏制司法腐败,能否采取一些如不合格法官的下岗制度;能否采取措施增强公务员的责任心,使依法该办的事情顺利地办成,等等。
  优化经济发展法治环境的影响因素和切入点
  于向阳*
  *作者简介:于向阳,男,山东社会科学院法学研究所所长、研究员,主要研究方向为民法学。
  (一)经济发展法治环境是环境的一个重要组成部分
  环境有软硬之分。硬环境主要包括基础设施、自然资源、综合经济实力、生态环境等方面的内容。软环境主要指政策、法律、伦理、观念、体制等。法治环境是软环境中的重要内容。改革开放初期,人们比较重视硬环境的优化,忽视了软环境的作用。从客观上说,这与经济发展阶段有关;从主观上说,这不能不是个失误。总结我国沿海开放城市经济快速发展的经验,重要的一条是这些城市开始就重视软环境特别是法治环境的优化。浦东开发开放之初,上海市委、市政府及新区党工委、管委会提出的基本工作思路是“法制先行,依法开放建设。”因此,重视经济发展环境是十分必要的。
  (二)优化法治环境必须考虑四个因素
  首先是WTO规则。我们是在已经加入世贸组织的前提下优化法治环境的,国内法与WTO规则具有对接性。从这个意义上说,入世首先法律“入世”。虽然WTO的23个主要协议中有21个是约束政府的,WTO规则不能直接适用于成员国内,但WTO规则一旦被国内立法机关转换成国内法的一部分,就会被间接适用。这是一个必须考虑的因素。其次是经济发展阶段的要求。优化经济发展法治环境,必须适应新阶段经济发展的要求,应有前瞻性。再次是立法、执法、司法周围情况和条件。这是一个系统工程,具有整体性。最后是创新思维。优化经济发展法治环境不是对现有法治环境的认可,而是在此基础上的创新。这就要求优化的主体具有创新思维能力。创新思维具有主观性。如果没有创新思维,虽然具备了优化法治环境的客观因素,也无法达到“优化”的目的。
  (三)优化经济发展法治环境要从三个层面入手
  第一个是观念层面。思想是行为的先导,先进的观念作为法治环境的组成部分,对经济发展起着导向作用。优化经济发展法治环境应摒弃旧的观念,树立如下新观念:(1)平等、公正观念。树立平等、公正观念不仅是个同WTO非歧视原则对接的问题,也是市场经济的客观要求。计划经济时期,公有制经济一统天下。市场经济条件下,非公有经济也是市场经济的组成部分。对它们必须平等、公正对待。(2)有限行政观念。与计划经济相适应,政府是全能的。市场经济条件下,政府是有限政府。政府的定位要求执法人员具备有限行政观念。树立有限行政观念,有利于解决执法过程中的越权、滥用权力问题。(3)服务观念。服务观念是对执法机关及其工作人员而言的,主要解决行政方式由管理到服务。对司法机关,不宜直接提树立服务观念。这是因为,在市场经济条件下,法院的定位应是中立的,行为方式是依法独立审判。司法机关应树立公正观念。(4)效率观念。政府提速,是行政效率的重要内容;迟到的公正不是真正的公正,效率是司法工作的主题之一。优化经济发展法治环境,执法和司法人员应具备效率观念。第二个是体制层面。优化经济发展法治环境,必须创新相关机构体制。体制创新是优化经济发展法治环境的核心。体制创新包括多方面的内容,这里只谈三点。(1)建立科学的培养、引进、留住和使用人才机制。优化经济发展法治环境,法律共同体成员,以及法学专家、学者是重要资源。要切实贯彻已出台的人才“柔性”政策,健全人才激励机制。建议开辟法学专家、学者、法律共同体成员在相关机构互动的通道。(2)建议组建高层次法学专家、学者、法律顾问团,为行政机关依法决策当好参谋;尽快建立公职律师制度,发挥他们在依法行政中的作用。(3)实行削权养廉,靠法制反腐。要科学界定政府职能,严格审批制度,实行削权养廉,堵住个别执法人员寻租之路。制定阳光法案,健全权利制约权力机制,靠法制防止和消除污染法治环境现象。第三个是功能层面。相关机构和组织发挥好功能作用,是优化经济发展法治环境的关键。法学研究机构如何发挥在优化经济发展法治环境中的作用?唯一的办法是走出书斋,投身到鲜活的法治实践中去。尤其要注重开展对“活法”的研究。所谓对“活法”的研究,就是除了研究立法、执法、司法本身理论问题外,还要注重对其背后的相关因素进行分析。
  关于经济发展法治环境的三个基点
  肖金明*
  *作者简介:肖金明,男,山东大学法学院副院长、教授、硕士生导师,主要研究方向为宪法学、行政法学。
  建立和改善法治环境,推动和促进经济发展,是一个极为现实和特别有意义的命题。该命题的现实意义不仅在于能够展示中国法治化可能产生的经济功效,还在于它在一个特定的层面上浓缩了有关法治的话语空间,具体化着秩序、人权、安全、自由、平等、效率以及人等与法治息息相关的社会主题。经济发展的法治环境可以看作一个有多种因素和价值互动与同构的共同体,这里选择秩序、效率和人作为环境分析的基点,谈一些片断认识。
  (一)经济发展法治环境的基本标尺是经济和社会秩序
  法治首先让人们联想到规范以及由此确立的秩序,经济发展的前提是由法治给予的经济秩序井然和社会稳定安全。人们难以想象在一个社会治安混乱、人身和财产缺乏安全感、坑蒙拐骗横行、假冒伪劣霸道的地方会有健康的经济发展。法治秩序应当包含着良好的公法秩序和有效的私法秩序。良好的公法秩序主旨在于限制公共权力,有效的私法秩序使命在于理顺民间关系。一方面,法治秩序促使公共权力有限和有序运转。如果公共权力过分张扬,市场化将遭受厄运;如果公共权力过于地方化,市场割据和壁垒会应运而生;如果公共权力过分部门化,市场利益将遭遇蚕食和盘剥;如果公共权力过于贪婪,人民的财产会缺乏安全。良好的公法秩序取消了政府配额、行政指标以及限制着行政审批的经济作用,维护和促进着经济的市场化和经济发展;良好的公法秩序整改着税收、收费、土地征用等公共征收和征用领域,对经济活力和增长至为关键的财产权不仅不受私人侵害,也不应受到公共侵犯;通过制度创新优化公法秩序,有利于市场化所需要的自由和平等,户籍制度的松动、消除非国民待遇和超国民待遇的税收制度改革、适应WTO规则要求而展开的削减行政审批事项,等等,无非就是建立有利于经济发展的公法新秩序。另一方面,通过法治和契约简化社会生产关系,正是自由、平等和契约成就了西方发达国家的自由经济。发展中国家经济变革的显著特征,除了重新界定政府角色特别是政府与市场的关系之外,就是生产关系的全面契约化。由私法自治原则和民商事合同维系的私法秩序正在有效地促进着经济的市场化和经济的增长。
  (二)经济发展法治环境的重要指标是公共效率
  公共效率应当是指公共领域权力运行的效率,它包括了立法效率、行政效率和司法效率。就立法而言,一方面,立法应当与时俱进和与势同步,以避免制度供给不足造成规则短缺而妨害经济发展;另一方面,立法应当审时度势赋予制度以效率,以防止无节制地为经济发展制造制度成本。无论是政策安排还是制度建设,都应当遵循公平与效率协调原则,特别是立法,既不能慢待了效率也不应亏待了公平,因为缺失了效率的制度会抑制经济和社会不进,而偏失了公平的制度可能会引发政治和社会不稳。就行政而言,当立法缺位时,行政能够及时跟进,为经济和社会生活提供规则,行政创设规范既能到位又不越位;行政参与立法或弥补法律的不足,会优先考虑管理效率和经济效率,但不能忽视为权利着想以及公平与效率的相互需要;行政执行法律贵在准确和高效,以推诿、拖延、内耗为主要表现的行政低效势必将阻碍经济发展并减损着政府的生命。
  行政的生命在于效率,但政府却在市场内外关注着公平;同样,司法的生命在于公正,但“延误的公正不是公正”。“迟到的正义不是正义”这句西方法律谚语,不仅在法学界广为流传,而且使司法界感触良多。深受学界影响的司法高层将“公正与效率”确立为2001年法院审判工作的主题。2001年年底,来自不同法系的世界各国的法学家和法官达成共识:公正与效率是21世纪的司法命题。可以这样认为,司法的效应应当表现为通过审判有效解决各类社会纠纷,司法的功能就在于息纷止争。在论及经济发展法治环境时,公正司法被认为是其基本要素,人们相信通过公正司法可以净化和优化经济发展环境。但司法拖延使已经产生纠纷的社会关系长期处于不确定状态,并使当事人有充足的时间以“打关系”取代“打官司”,低效的司法无法确保产权明晰、合同继续履行、让侵权者承受制裁……从而也就无法保障市场规则的权威、公平交易的秩序和经济发展的效率。所以司法效率与司法公正对于优化经济发展法治环境具有相同的意义和价值。
  (三)经济发展法治环境的根本因素是人,或者说人是经济发展法治环境的第一要素谁也不会否认,经济发展法治环境中的法治秩序是人建立和维护的,立法、行政、司法效率是人创造和实现的。除此而外,人的观念、素质、形象特别是公共权力人的人生观、责任心、道德感及其权力行为的表现,也直接决定着经济发展法治环境的质量和水平。所以,关于人与环境的话题,着重点不是从社会学或文化学的角度轻松地谈论南方人与北方人的各具风格。这里关于人与环境的话题会显得有些沉重。在一些地方,行政机构臃肿和人浮于事,公务员办事效率低下和不负责任,执法人员滥用职权和以权谋私,民事诉讼的当事人为确保胜诉情愿或不情愿地向法官进行额外支付,类似的公共权力腐败现象后果难以衡量,这些后果包括削弱法治及对政府机构的信任感和政治稳定,它们败坏着一个地方的政风和民风,也污染着投资、经营和经济发展环境。亚洲各国的企业家开始厌倦官员的索贿行为,中国政府越来越意识到腐败行为正在抵消政府为吸引和留住投资而作出的努力,在2001年11月由亚洲开发银行和亚太经济合作与发展组织主持召开的东京会议上,政府、企业、非政府组织和学术机构的代表达成一项行动计划,列举了三项主要改革措施:改善公务员体系、减少行贿受贿和参与公民社会建设。可以这样认为,公共领域反对权力腐败既是民主政治建设和政权建设的需要,也是优化投资、经营和经济发展环境的基本命题。
  当前法治环境贫

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