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【期刊名称】 《法学论坛》
小鱼与大坝的对话
【副标题】 《美国濒危物种法》的实施及其所引起的思考【作者】 陈冬
【作者单位】 中国海洋大学法学院【分类】 动物资源保护法
【中文关键词】 《美国濒危物种法》;生物多样性保护;危险条款
【文章编码】 1009—8003(2003)03—0079—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 3
【页码】 79
【摘要】

与其他环境法律部门相比,生物多样性保护法律的实施更具复杂性与困难性,美国环境法上的经典诉讼——田纳西流域管理局诉希尔一案充分说明了这一点。该案由于其涉及问题之复杂与标志性的司法判决而备受争执。本文主要从该案的司法判决入手,介绍分析了《美国濒危物种法》的立法背景、立法目的、立法价值取向、重点条款及其在法律实施中遇到的问题。

【全文】法宝引证码CLI.A.111839    
  1978年,一场有关“小鱼与大坝”的争论使美国联邦最高法院成为公众关注的焦点。这场争论缘起于田纳西流域管理局诉希尔(Tennessee Valley Authority v.Hill)[1]一案。该案是美国最高法院受理的第一起依据《美国濒危物种法》(theEndangeredSpeciesAct)起诉的案件,是《美国濒危物种法》在1973年通过后经历的首次司法检验。该案虽然已经过去二十多年,但它仍然是美国环境法上的经典案例,[2]同时也由于其涉及问题之复杂性而使《美国濒危物种法》备受争议。[3]
  “小鱼”系蜗牛镖(the Snail Darter),是一种体型极小的鲈鱼,田纳西河流域是其主要栖息地。“大坝”系泰利库大坝(the Tellico Dam)。1967年,为应对能源危机和地区经济萧条之状况,美国联邦机构田纳西流域管理局开始在小田纳西河上修建泰利库大坝。1975年,内政部把蜗牛镖列入濒危物种名单,属于“濒临灭绝”的物种。当时人们认为泰利库大坝修建地是蜗牛镖的唯一栖息地,因此内政部认为大坝的修建将会使蜗牛镖的栖息地遭到严重的破坏。但是在蜗牛镖被内政部列入濒临物种保护名单之后,国会仍继续为泰利库大坝拨款近2900万美元,而且总统也签署了国会的拨款计划。此后不久,田纳西州的一个地方环保团体就以田纳西流域管理局为被告向联邦地方法院提起民事诉讼,认为田纳西流域管理局违反《美国濒危物种法》的规定,要求法院确认其违法并终止泰利库大坝的修建。这就是田纳西流域管理局诉希尔一案。
  初审法院——联邦地方法院虽然认为大坝的修建将会对蜗牛镖的栖息地造成不利影响和破坏,但却拒绝对一个已基本完成的大坝下达禁令。联邦第六巡回法院撤销了地方法院的判决,并声称《美国濒危物种法》不允许进行衡平。尽管如此,国会仍然继续向泰利库大坝的修建进行拨款,田纳西流域管理局的总体预算(其中包括泰利库大坝的拨款预算)也被国会通过,而且总统也于1977年8月7日签署。{1}联邦最高法院于1978年对该案做出终审判决,认为田纳西流域管理局违反《美国濒危物种法》之规定,要求其中止泰利库大坝的修建以保护蜗牛镖。
  《美国濒危物种法》由尼克松总统在1973年12月28日签署生效。该法之颁布是美国上个世纪60年代兴起的环境运动之产物。这部法律被认为是美国生物多样性保护法律体系中最重要的立法。{1}还被称为是美国已通过的环境法中最有效率和最有争议的部分。{2}该法自其颁布之日起,对它的争执就没有停止过。
  在田纳西流域管理局诉希尔一案中,原被告双方争执的焦点是田纳西流域管理局在一个已受保护的濒危物种——蜗牛镖的关键栖息地上修建泰利库大坝的行为是否违反《美国濒危物种法》之规定,这一问题主要集中在《美国濒危物种法》的两个重要条款即第2条和第7条上。
  《美国濒危物种法》第2条明确了该法的目的:“为濒危物种所赖以生存的生态系统提供一种籍以保护之方法;为濒危物种之保护提供一种计划;为美国所加入的国际条约或参加的国际会议的目标之达致采取步骤。”此外,第2条还规定了该法的总政策:“所有的联邦部门和机构都应该追求保护濒危物种之目的;都应该运用他们的权力以促进《美国濒危物种法》之目的;所有的联邦机构在解决与濒危物种保护相关的水资源问题时应该同州和地方机构合作。”
  《美国濒危物种法》第7条是田纳西流域管理局诉讼希尔一案所涉及的主要条款,也是《美国濒危物种法》中极富争议的内容,又被称为“危险条款”。{3}该条款从实体性规范与程序性规范两方面规定了美国联邦机构在保护濒危物种方面所负之义务,任何违背该规定的联邦政府的行为都有可能受到法院的司法审查。该条规定:“美国每一联邦机构都应该确保自己的任何行为都不可能危及到任何濒危物种之持续存在,也不可能导致濒危物种之关键栖息地受到破坏或不利变更。”法律对“联邦行为”界定为:“由联邦机构所授权、拨款或执行的任何行为。”[4]内政部的行政规章又进一步规定:“由联邦机构以任何形式所授权、拨款或执行的所有行为或活动,不论是整体性的还是部分性的,都属于联邦行为。”[5]《美国濒危物种法》第7条适用于美国联邦政府所有机构和部门所实施的联邦行为。该条款首先规定了该法的执行机构——内政部的义务,根据法律规定,内政部为了促进濒危物种之保护,负有制定和实施物种保护计划的义务。对于其他联邦机构,法律也赋予了其保护濒危物种之义务,要求所有的联邦机构在实施可能危及任何已被列入濒危物种名单的物种的持续存在或对其关键栖息地造成不利影响或破坏的行为时,都应该向《美国濒危物种法》的法律执行机构即美国渔业和野生生物局或国家海洋渔业局进行咨询。
  在田纳西流域管理局一案中,《美国濒危物种法》第7条是原被告双方争执的焦点。原告认为田纳西流域管理局违反了第7条规定。被告则辨称第7条不适用本案:因为《美国濒危物种法》是在1973年颁布的,而泰利库大坝则在该法通过之前就已开始修建;而且自己已经向内政部咨询过,并未违反行政程序法,对于大坝的修建自己有最终的决定权;此外,国会对大坝的持续拨款行为也表明了国会支持泰利库大坝的修建;而且,大坝的修建对于本地经济的复苏也是至关重要的。因此,田纳西流域管理局认为自己并没有违反《美国濒危物种法》的规定。{4}
  美国联邦最高法院首席大法官温·伯格(Warren Burger)代表法院出具了法庭意见书,支持原告诉讼请求,认为田纳西流域管理局违反了《美国濒危物种法》之规定。该法庭意见书主要围绕着两个问题而展开:其一,对于在1973年《美国濒危物种法》通过之前就已被国会批准的耗资巨大、几近完成的泰利库大坝工程,是否违反《美国濒危物种法》?其二,对于在1973年《美国濒危物种法》颁布之后国会仍持续向大坝拨款的行为,是否意味着是对《美国濒危物种法》的含蓄的撤销?
  对于法院所提出的第一个问题即田纳西流域管理局是否违反《美国濒危物种法》,法院首先从第7条予以阐释。法院认为第7条是《美国濒危物种法》所有条款中最为清晰明确的条款,该条非常清楚地规定联邦机构在实施联邦行为时负有保护濒危物种的义务,且没有任何例外情形,而且在《美国濒危物种法》第2条所规定的立法目的及总政策中均蕴含着第7条之内容。爬数据可耻
  在确认第7条的含义后,法院又从国会意图这个角度来支持自己的结论。法院认为国会的立法意图是:濒危物种保护具有最优先之地位,法院主要是从《美国濒危物种法》的立法历史予以阐释。最后,法院宣称,“国会的整个立法过程清晰地表明法院的决定符合法律本身的语言和国会意图。国会制定《美国濒危物种法》的明确目的就是阻止和逆转物种灭绝之趋势,无论代价如何。这不仅反映在《美国濒危物种法》已确定的政策中,而且逐字体现在该法律的每一部分,……而且,很显然,国会也预见到了第7条在某些情况下要求联邦机构改变正在进行的计划,以求实现本法之目的。”{1}(331)
  对于牺牲泰利库大坝所产生的损失与牺牲蜗牛镖所造成的损失如何进行利益衡量,法院认为:“《美国濒危物种法》和宪法

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Frederick R.Anderson,Robert L.Glicksman,Daniel R.Mandelker,A.Dan Tarlock,Environmental Protection Law and Policy(M).Apsen Law & Business,326(3ded.1999).

{2}Nancyk.kubasek,Cary S.Silverman,Environmental Law(M).Prentice Hall,Inc302(3ded.2000).

{3}James F.Berry,Mark S.Dennison,the Environmental Law and Compliance Handbook(M).Mcgraw Hill Companies,672(2000).

{4}Shannon Petersen.Congress and Charismatic Megafauna:a Legislative History of the Endangered species Act,29 Environmental Law.484(1999).

{5}(美)S·R·凯勒特.生命的价值——生物多样性与人类社会(M).王华,王向华,译.北京知识出版社,2001.189.

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