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【期刊名称】 《西部法学评论》
论我国公立高等学校承担民事责任的模式
【英文标题】 On the Model of Civil Liability Bearing of Chinese Public Colleges
【作者】 任尔昕 姜聪【作者单位】 甘肃政法学院
【分类】 公司法
【中文关键词】 公立高等学校;法人;法律地位;民事责任
【英文关键词】 Public colleges;Legal entity; Legal status; Civil liability
【文章编码】 1007-788X(2009)05-0075-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 5
【页码】 75
【摘要】

我国公立高等学校应当被定位为公务法人;公立高校从事教学科研活动所产生的债务,应当由高校用其使用的国有资产偿还;在公立高等学校用其使用的国有资产不能清偿因从事教学科研活动所产生的到期债务时,这部分债务应有开办公立高校的政府负责偿还。

【英文摘要】

Public colleges in China should considered as legal entities of public business. Their debtsshould be paid back from state-owned assets employed by colleges; the obligation that is due but can't be paid off from state-owned assets employed by colleges which come from their scientific researchand teaching activities should be cleared by government.

【全文】法宝引证码CLI.A.1138014    
  目前,由于我国教育体制改革进程缓慢,公立高校法人治理结构未臻完善,高校产权尚不明晰等诸多原因,致使我国公立高校法人民事责任承担领域存在一些问题,许多理论问题也有待进一步厘清。因此,有必要对公立高校法人承担民事责任的各种模式进行检视,并结合我国实际分析其优缺点,进而寻求我国公立高等学校承担民事责任的合理模式。特别是在许多公立高校背负巨额债务,学校的发展甚至日常运转因此收到牵制的时候,对这一问题的研究就更具现实意义。
  正是基于以上考虑,本文拟在重新定位我国公立高校的法律地位的基础上,对公立高校法人应如何合理承担民事责任作初步探讨,以期引玉之功。
  一、我国公立高等学校的法律地位探析
  公立高等学校的法律地位,不仅直接决定着其所享有的权利(力),更是高校合理承担民事责任的前提。目前,对于我国公立高校究竟是公益性的事业单位法人抑或是享有一定行政权力的行政主体,理论界仍存在诸多争议。公立高校法律定位的模糊性,直接造成了其在相关领域责任承担的不确定性,导致了公立高校因缺少必要的责任意识而作出一些非理性的行为。[1]这也提醒我们应对公立高校的法律地位进行反思。因此,在分析我国公立高校法人承担民事责任的模式之前,有必要采用比较研究的方法对我国公立高校应当具有的法律地位进行进一步探讨。
  (一)我国现行法律对公立高校法律地位的界定—事业单位法人
  1995年颁布实施的《教育法》第31条明确规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”自此,学校的法人地位以立法的形式正式确立。1999年实施的《高等教育法》第30条规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。”这一规定使公立高等学校的法人地位进一步明确,其以法人身份参与社会活动有了直接的立法依据。此外,依据《中华人民共和国民法通则》的规定,法人以是否营利为标准,划分为企业法人与非企业法人。其中,公立高校不以盈利为目的,不专门从事商品生产和经营,因而属于非企业法人。非企业法人又进一步划分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人。在实践中,公立高校通常被界定为事业单位法人。依据我国《事业单位法人登记管理条例》的规定,“事业单位”是指出于社会公益目的,由国家机关或其他组织利用国有资产举办的、依法取得法人资格,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织,其产出主要是精神产品和公益性服务。虽然,这一称谓在一定程度上反映了公立高校的性质和地位,然而随着社会各项制度改革的不断深入,高校办学和管理自主权的不断加强,不少法学专家指出,事业单位法人的定性已不能全面、准确地界定我国公立高校的性质及其法律地位,应为其寻求更为准确合理的法律定位。
  (二)比较法视野上的公立高校的法律地位
  为了更好地研究我国公立高校的法律地位,我们不妨从比较法的视野做一下横向的比较和借鉴。大陆法系国家的公立高校大都承担一定的公共职能,享有一定的行政权力。从行政主体的理论看,不管是法国还是德国,公立高校都作为行政主体的一个组成部分。如法国,根据法国学者莫里斯·奥里乌的介绍,法国公立高校属于“公立公益机构”,{1}即在特定的范围内提供一种或多种专门的公共服务,具有法人资格并承担部分公共管理职能的公共行政机构。我国著名行政法学家王明扬先生在介绍法国该类组织时称其为“公务法人”{2}。在德国,公立高校被归为“公共营造物”。营造物的概念是德国行政法学的奠基人奥托·迈耶所首创,是指掌握于行政主体手中,持续性的对特定公共目的而服务的由人与物作为手段之存在体。{3}德国的公营造物类似法国的公务法人,可作为行政主体或行政主体之一部分,享有相应的行政权能。日本和我国台湾地区对公立高校的定位亦效仿了德国的规定。特别是日本,通过2004年4月1日起正式实施的《国立大学法人法》,国立大学正式转变为国立大学法人。国立大学法人被认为是独立行政法人的一个特例,其法律地位是独立行政法人。独立行政法人是公法人中的一种类型,所以国立大学法人也是国家行政机关之外的公法人。即国立大学法人的法律地位是公法人中的独立行政法人。
  英美法系国家虽未在法律中直接使用“公务法人”之称谓,但法律均赋予公立高校相应的行政职权或公共职权。英国把公立高校作为法定公共机构对待,公立高校的行为必须严格遵循自然正义原则;美国则把公立高校分为三种类型:政府机构、公共的信托组织和宪法上的自治的大学,他们在法律上均为公共机构或公法人。虽然英美国家对公立高校的称谓略有差异,但其性质和特征是基本相似的,本质均为公法人。
  (三)重新界定我国公立高校的法律地位—公务法人
  我国公立高校法人目前被定位为事业单位法人,但法律对事业单位法人的许多规定都是模糊不清的,对于作为事业单位的公立高校而言,有两个问题在理论和实践中都很难弄清楚:一是,如果说事业单位是公法层面的组织,那何缘最近十年来大多公立高校能以自身名义(而不是以国库名义)向银行等金融机构巨额举债,而举债的目的又却在完成本应由政府承担的为国家培养高层次人才的任务呢?二是,如果说事业单位是私法层面的组织,又何缘公立高校的管理学生(包括奖励和处分)、办颁发业证和学位证等行为在法律上由被赋予很强的“行政性”,并且被间接纳入行政诉讼的受案范围呢?目前,实务界往往使用“法律法规授权组织”这一概念来规范公立高校公共职权的行使,认为凡是法律法规授权组织实施公权力的行为,均可以视为行政行为而提起行政诉讼。这一举措看似解决了公立高校适格行政诉讼主体的问题,但“法律法规授权组织”这一概念本身即为一个较模糊和不确定的法律术语,《行政诉讼法》并没有对这一概念予以明确的界定。因而上述做法也只能是权宜之计,因为它没有解决法律法规为什么授权,在何种情况下授权,授予的是公权力还是私权利等基本理论问题。{4}
  笔者认为,我国的事业单位法人与大陆法系的公务法人极为相似,可借鉴法、德等大陆法系国家行政法理论中普遍存在的公务法人概念,为我国公立高校寻求更为准确的法律定位,以期为其责任的合理承担奠定法律基础。目前,立法界和实务界将包括公立高校在内的事业单位法人定性为“社会服务组织”[2]。虽然“事业单位法人”与“公务法人”这两个称谓有一些差异,但二者具有相同的机理,即都注重主体的公共服务职能,并赋予主体在必要时候对这种公共事务进行管理的权力,但是事业单位法人这一称谓仅强调了公立高校的法人属性,却没有体现出公益的特征,而大陆法系的公务法人则体现了纵向上的“公务”与横向上的“法人”两种特征。在我国,公立高校依据《教育法》和《高等教育法》设立,作为政府高等教育的实施机构,为公众提供准公共产品,在教学过程中行使一定的行政管理权,这与大陆法系公务法人设立的初衷完全吻合。据此,笔者认为,使用“公务法人”这一概念来界定我国该类组织的性质及法律地位更科学明晰。我国理论界亦有不少专家学者建议可借鉴大陆法系的做法,将公立高等学校界定为公务法人,如马怀德教授认为:“应当将学校等事业法人定性为公法人的组成部分之一即公务法人。大学不是普通的民事主体,也不是国家行政机关,而是承担公共职能追求公共事业的公务法人”。{5}如果将公立高等学校界定为公务法人,既便于公立高校名正言顺地行使行政管理职权,也有利于国家机关对公立高校行使权力的行为进行必要的法律监督。可以说,公务法人是对现阶段我国公立高校在法律上一种比较准确和合理的定位,能够更好地解决一些争议和纠纷,促进高校良性健康发展。感觉黑人都特别团结
  将我国公立高校定位于公务法人的另一个良苦用心,在于为确定公立高校承担民事责任的方式提供理论上的支持。一般而言,公务法人这一称谓主要指向一定的公权力,但在市场经济条件下,也包含了相应的民事权利。在现实中,公立高校通常处在复杂的社会关系网络中,与社会各组织成员之间形成了一定的行政法律关系或民事法律关系。近年来,随着我国公立高校各项制度改革的全面展开和推进,高校与社会其他组织的联系日益加强,特别是1999年扩招以来,由于政府投资不足,高校与金融机构的关系更是空前密切。为了应对高校扩招后教育资源极度短缺的状况,各大高校纷纷大肆举债,大兴土木。然而,随着还款高峰期的到来,不少公立高校却无法依约偿还债务,经济纠纷随之不断产生。下面,笔者将以公立高校债台高筑问题为背景,探讨我国公立高校民事责任的承担模式。
  二、我国公立高校承担民事责任的模式
  (一)公立高校承担民事责任的财产范围
  纠纷产生后,一旦确定公立高校应该承担民事责任,高校即应依法承担。但问题的关键是公立高校法人应以哪些资产来承担民事责任呢?究竟是以其掌控的全部资产,包括财政拨款、自筹资金及其他各项收人,还是仅仅以财政拨款之外的资产来承担民事责任呢?《民法通则》仅规定法人应独立承担民事责任,但对依靠预算拨款的事业单位法人用以承担民事责任的财产范围却无明确规定。{6}
  笔者认为,对此类问题的处理,不能僵化地一概而论,应依据民事责任的性质区别对待。一方面,国家设立公立高校的初衷在于为社会公众提供公共产品,国家对公立高校的各项投入亦为这一目的的实现,因而高校的主要活动应围绕教学和科研展开。如果公立高校是承担因从事教学科研活动而产生的民事责任,例如高校因侵权行为导致的民事责任,出于保障受害人利益和维护公平正义之目的,应由公立高校以其全部资产(包括国有资产)来承担责任较为合理。另一方面,在市场经济条件下,政府财政拨款不再是高等学校收入的唯一来源。社会各界的捐赠、各类投资主体的投资、面向社会办学的收入等亦成为高等学校财产的重要来源。在诸如此类的社会活动中,公立高校与其他社会群体建立了广泛的联系,沟通日益密切。如此一来,公立高校参与民事活动的机会越来越多,外部民事法律关系日益复杂,因此也不可避免地会产生教学科研之外的民事责任,例如部分高校开办的不具有法人资格的校办企业的民

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}[法]莫里斯·奥里乌.行政法与公法精要[M].龚觅译.沈阳:辽海出版社,1996.419- 422.

{2}王明扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1988. 128.

{3}昊庚.行政法之理论与实用[M].台北:三民书局,1973. 160-161.

{4}马怀德.公务法人问题研究[J].中国法学,2000,(4).

{5}马怀德.行政制度建构与判例研究[M].北京:中国政法大学出版社,2000. 314- 315.

{6}任尔昕,王肃元.我国法人民事责任制度之检讨[J].政法论坛,2002,(2).

{7}江平.法人制度论[M].北京:中国政法大学出版社,1994. 37.

{8}潘琪.美国破产法[M].北京:法律出版社,1999. 9.

{9}赵宏斌.高校负债经营的价值诉求、制度失范与风险规制[J].复旦教育论坛,2007,(5).

{10}查显友.高校融资及其制度安排[J].人大复印报刊资料,2008,(2).

{11}王利明.论高等学校法人制度[A].王利明.民商法研究[C].北京:中国人民大学出版社,1999. 89.

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