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【期刊名称】 《河北法学》
刍议公众环境知情权的实现
【副标题】 兼评新《环境保护法》之相应规定
【英文标题】 On the Realization of the Public Environmental Right to Know
【英文副标题】 On the relevant provisions of the New Environmental Protection Law
【作者】 刘畅【作者单位】 大连海事大学法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境知情权;信息公开;实现机制;司法救济;义务主体
【英文关键词】 environmental right to know; information disclosure; realization mechanism; judicial remedy; subject of obligation
【文章编码】 1002-3933(2015)10-0186-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 10
【页码】 186
【摘要】

新《环境保护法》的实施标志着公众环境知情权在我国的正式确立。新《环境保护法》不仅拓宽了政府这一关键义务主体的范围,有限度地确立了企业的义务主体地位,规定了“环评项目”的信息公开制度,而且初步构建了公众环境知情权救济机制,实属“迈进了一大步”,但现有规定远未至完善,仍存在不少问题,不仅对政府环境信息公开义务规定尚存不足、对企业环境信息公开义务规定仍存缺陷、对公众环境知情权救济机制规定未尽完善,而且未对环境信息公开的范围作妥适界定。为保障权利的有效行使和制度目标的顺利实现,当前亟需完善公众环境知情权实现机制。具体来说,不仅应赋予公众以主动申请获得环境信息的权利、明确环境信息公开“重点排污单位”的界定主体及规则、合理界定环境信息的公开范围,并建立健全公众环境知情权的司法救济制度。

【英文摘要】

The implementation of the new Environmental Protection Law marks the formal establishment of the public environmental right to know in our country. It broadens the scope of the government as the key subject of obligation, establishes limitedly the position of enterprise as the subject of obligation, regulations the system of environmental impact assessment project's information disclosure, and preliminarily constructs the remedy mechanism of the public environmental right to know. It takes a big step forward, but not perfect, and there are still a lot of problems. It is still inadequate on the obligations of government’s environmental information disclosure, is still defective on the disclosure of enterprise's environmental information disclosure, is not perfect on the relief mechanism of the public environmental right to know, and the scope of environmental information disclosure is not appropriate definition. At present, it is urgent to improve the realization mechanism of public environmental right to know in order to ensure the effective exercise of the rights and the successful implementation of the system objectives. The right should be given to the public to take the initiative to apply for access to environmental information, who and how to define the Key Sewage Units should be clear, the disclosure scope of environmental information should be reasonably defined, and the judicial remedy system of public environmental right to know should be perfect.

【全文】法宝引证码CLI.A.1257812    
  

引言:公众环境知情权——“千呼万唤始出来”

公众环境知情权是知情权在环境方面的体现,系环境权的派生权利,简言之,就是指社会公众依法享有的获取和知悉环境信息的权利[1]。在当代社会,公众环境知情权具有十分重要的意义,其体现了正义和秩序的法治理念,不仅关涉公众基本权利的全面保护,而且直接关系生态环境保护目标的有效实现。从世界范围来看,公众环境知情权概念的提出虽显著迟于知情权概念的提出[2],但距今亦具有20余年的历史。早在上世纪90年代初,联合国环境与发展大会所通过的《里约环境与发展宣言》(以下简称《里约宣言》)就明确提出,“环境问题,只有在所有公众的参与下才能得到最好解决,每个人都应当有适当途径接触政府掌握的环境资料”;而联合国附属委员会于1994年发布的《人权与环境纲领宣言》则再次强调,公众享有“获取环境信息的权利及取得、传播观点和信息的权利”。而俄罗斯不仅在其《环境保护法》中对环境知情权进行了明确规定,而且在《宪法》层面对公众的环境知情权予以了确认[3]。较之于发达国家,我国对于公众环境知情权的研究起步较晚,而相关立法则更为滞后。对于公众环境知情权在我国的确立时间问题,学界虽存在不同认识[4],但绝大多数学者认为,2015年实施的新《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)首次在正式意义确立了我国的公众环境知情权制度。新《环境保护法》53条第1款明确规定,“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。这一规定标志着公众环境知情权在我国的正式确立。

一、“迈进了一大步”:新《环境保护法》对公众环境知情权规定之评价

新《环境保护法》不仅明确规定以“公民、法人和其他组织”为代表的社会公众依法享有“获取环境信息的权利”,而且对公众环境知情权的义务主体、侵害救济等问题作了相应规定,可谓“迈进了一大步”。具体来说,主要体现在几个方面:

(一)拓宽了政府这一关键义务主体的范围

据测算,政府掌握着80%以上的社会信息资源。“政府公开化程度决定了知情权的实现程度”{1},政府需成为知情权的主要义务主体,唯有如此,方能使得公众的知情权得以实现{2}。就环境信息而言,更是如此,无论是基于环境监测、环境科学研究、排污者申报等渠道收集的内部环境信息,还是由水文站、气象站等相关机构采集和提供的外部环境信息,都主要掌握在环境公共当局手中{3}。由此决定,公众环境知情权的实现有赖于政府及其职能部门对其所掌握的环境信息的适时、适当公开,而政府及其职能部门则必将是公众环境知情权的主要义务主体。原《环境保护法》曾长期将政府环境信息公开的主体界定为国务院和省一级政府的环境保护行政主管部门[5],这一规定备受诟病,广大理论研究工作者和实务工作者均认为,其严重影响到了公众环境知情权的实现。主要原因在于,省级以上环境保护行政主管部门虽掌握的环境信息资源相对丰富,但其多为全国性及省级地区的宏观信息,很少涉及到与广大公众工作、生活息息相关的微观信息,因此,不利于公众环境知情权的全面、有效实现。此外,将环境信息公开义务主体仅限定为环境保护行政主管部门,无法体现环境信息资源分布广泛的实际状态,无法实现相关信息在部门之间的合理流动和必要共享,进而在一定程度上影响环境信息公开的质量。

环境保护法》此次修订对原有规定作了重大修改:一是在层级上,进行了拓展,即“各级人民政府环境保护主管部门”均负有“依法公开环境信息”的职责;二是在部门范围进行了拓展,即“各级人民政府其他负有环境保护监督管理职责的部门”亦“应当依法公开环境信息”[6]。在此基础上,明确规定了各级环境保护主管部门和其他职能部门在环境信息公开的具体职责[7]。总体来说,新《环境保护法》拓宽了政府这一关键义务主体的范围,有助于形成中央与地方结合、环境保护部门和其他职能部门相互协调的政府环境信息公开良好态势,进而对公众环境知情权的实现大有裨益[8]。

(二)有限度地确立了企业的义务主体地位

环境问题大多是由作为市场经济核心主体的企业因生产经营中排污及开发利用自然资源而造成,那么企业是否是法律意义上适格的公众环境知情权义务主体呢?对于该问题,学界还存在不同认识,主要包括以下几种观点:(1)有条件肯定说。持该观点的学者认为,一般而言,企业不应成为公众环境知情权的义务主体,即只要企业依法经营、依规排污,则只需向环境保护行政主管部门进行相应申报登记而无需向社会公众公开相关环境信息,只有在特定情况下,即企业有违规排污或违规开发利用自然资源之行为时,才可能成为公众环境知情权的义务主体{4}。(2)有限度肯定说,持该观点的学者认为,一般情况下,企业的环境信息公开义务是通过环境行政主管部门的日常监管来间接实现的,但对于一些重点排污企业以及可能对周围环境产生严重危害的企业,则要在一定范围内向公众公开其相关环境信息{5}。(3)否定说。持该观点的学者认为,一般来说,企业不应成为公众环境知情权的义务主体,其主要理由在于:第一,若要求企业公开其环境信息将极大地加重其经济负担;第二,对于某一个体企业而言,其环境信息并非为全体社会公众所关心,至多只是居住其附近的社区公众予以关心;第三,依据环境保护相关法律规定,作为排污单位的企业均要向相应环境保护行政主管部门进行申报登记,且后者还可通过检查、监测等方式主动收集企业的环境信息,环境保护行政主管部门一般已拥有企业的环境信息,只要主管部门切实承担环境信息公开之义务,则即可有效保障公众的环境知情权{6}。而对于企业来说,尤其是违规排污的企业来说,其无疑是不愿意公开其环境信息的,因为一旦相关信息被公开,很可能会影响公众对企业及其产品的形象认知和价值判断,进而极可能导致其在市场竞争中处于不利地位{7}。

新《环境保护法北大法宝》对此亦作了突破性规定,该法55条明确规定,“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,接受社会监督”。实际上采纳了“有限度肯定说”,有限度地确立了企业的义务主体地位,较之于原有规定[9],无疑是一个巨大的进步。

(三)规定了“环评项目”的信息公开制度

新《环境保护法》不仅从义务主体角度对环境信息的公开进行了规定,而且从建设项目角度对环境信息的公开进行了规定。根据新《环境保护法》56条的规定,一方面,“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况,充分征求意见”;另一方面,“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开”。由此规定来看,在建设项目环境影响报告书的编制和审批环节都应该进行环境信息的公开,其义务主体分别为“建设单位”和“审批部门”。这一创新性规定使环境信息公开的义务体系几近周延,无疑是有利于公众环境知情权的有效实现的。

(四)初步构建了公众环境知情权救济机制

“无救济则无权利”。就公众环境知情权而言,其实现必须以必要的救济机制为保障。新《环境保护法》在确认公众环境知情权、拓展公众环境知情权义务主体的基础上,亦规定了相应救济机制,概括而言,主要体现在以下两个方面:(1)明确了义务主体不依法公开环境信息的法律责任。对于政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门而言,依据新《环境保护法》68条的规定,若其未依法公开环境信息的,则“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职”。对于“重点排污单位”而言,依据新《环境保护法》62条的规定,若其违法“不公开或者不如实公开环境信息的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令公开,处以罚款,并予以公告”。(2)赋予了广大公众以举报权。新《环境保护法》57条第2款规定,“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的,有权向其上级机关或者监察机关举报”。依此规定,若政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行环境信息公开职责的,广大公众有权就此向其上级机关或者监察机关举报。新《环境保护法》57条第3款亦明确规定,“接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密,保护举报人的合法权益”。

二、“权利实现尚需必要完善”:新《环境保护法》对公众环境知情权规定之反思

总体来看,在公众环境知情权这一问题上,新《环境保护法》可谓“迈进了一大步”,是对原有规定的重大突破,但这并不意味着新《环境保护法》对公众环境知情权的规定已臻于完善。概而言之,现行公众环境知情权制度至少还存在以下问题:

(一)对政府环境信息公开义务规定存在不足




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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}李敖,许炎.关于行政公开认知度的调查报告[J].法学评论,2004,(2).

{2}赵正群.得知权理念及其在我国的初步实践[J].中国法学,2001,(3):50.

{3}王华,等.环境信息公开理念与实践[M].中国环境科学出版社,2002.26-27.

{4}熊勇.公民环境知情权法律制度探析[J].宜春学院学报,2011,(3);李国际.环境知情权探析[J].三峡大学学报·人文社科版,2007,(6).

{5}夏少成.环境信息知情权研究[J].旅游纵览,2013,(6).

{6}朱谦.环境知情权的缺失与补救——从开县井喷事故切入[J].法学,2005,(6).

{7}朱谦.论环境知情权的价值基础[J].政法论丛,2004,(5).

{8}朱谦.论环境知情权的制度构建[A].吕忠梅主编.环境资源法论丛·第六卷[C].法律出版社,2006.

{9}黄德林,唐敏承.公民的知情权及其实现[J].法学评论,2001,(5).

{10}[美]罗斯科·庞德.唐前宏,廖湘文,高雪原译.普通法的精神[M].法律出版社,2001.76.

{11}周卫.欧共体环境知情权立法发展及启示[A].武汉大学国际法研究所编.武大国际法评论[M].武汉大学出版社,2006.

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