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【期刊名称】 《中国公证》
关于公证复查时效的思考
【作者】 李艳【作者单位】 山西省政法管理干部学院
【分类】 公证【期刊年份】 2017年
【期号】 2【页码】 24
【全文】法宝引证码CLI.A.1222811    
  复查请求权是基于公证法律关系而产生的,是当事人、公证事项的利害关系人请求公证机构对其出具的公证书进行复核的权利。其申请的条件有三:一是主体适格,二是程序适格,三是申请人必须在规定的期限内提交复查申请。《公证程序规则》虽然没有明示超过复查请求期限的法律后果,但是通常期限届满可视为当事人、公证事项的利害关系人对复查请求权的放弃。可见公证复查时效期间的法律规定直接影响着复查请求权的行使。笔者结合公证实践谈谈公证复查时效存在的问题,并与诸位同行交流。
  一、法律规定的演变
  第一阶段:1982年国务院制定的《公证暂行条例》规定了申诉权,但没有规定申诉的时效。
  第二阶段:2002年司法部制定的《公证程序规则》规定了申诉的时效,当事人为60日。利害关系人为60日,最长不得超过《民法通则》规定的诉讼时效期间。
  第三阶段:出现了复查权及时效期间的规定。
  2005年全国人大常委会制定的《公证法》第39条规定,当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的,可以向出具该公证书的公证机构提出复查。公证书的内容违法或者与事实不符的,公证机构应当撤销该公证书并予以公告,该公证书自始无效;公证书有其他错误的,公证机构应当予以更正。与《公证法》配套实施的《公证程序规则》于2006年做了修订,将复查期限由原来的60日延长为1年,利害关系人提出复查的期限自公证书出具之日起最长不得超过二十年。
  复查作为一种公证争议的救济制度,经历了从无到有,其时效期间也逐渐延长的演变,是一种法治的进步。但目前仍存在一些不足,比如当事人、利害关系人超过复查时效期间申请复查的,公证机构依法不予受理,对不予受理不服的,缺乏必要的救济途径(见图一)。

┌────────┬────────┬─────┬──────────────┐
│途径      │机构      │处理结果 │法律依据          │
├────────┼────────┼─────┼──────────────┤
│复查      │向办证机构   │不受理  │《公正程序规则》61条    │
├────────┼────────┼─────┼──────────────┤
│投诉      │向公证协会   │不受理  │《公正程序规则》67条    │
├────────┼────────┼─────┼──────────────┤
│起诉公证机构  │向人民法院   │不受理  │民事、行政诉讼法      │
├────────┼────────┼─────┼──────────────┤
│投诉      │公证管理机构  │不受理  │公证争议投诉管理办法    │
├────────┼────────┼─────┼──────────────┤
│起诉      │人民法院    │待定   │民事诉讼法         │
└────────┴────────┴─────┴──────────────┘

  超过复查期限申请复查的,公证机构会告知复查申请人,对公证书的内容有争议,向人民法院提起民事诉讼。原告一旦败诉,不服只能选择上访。各地涉及公证的上访事件不少就是由此引发,笔者承办的复查案件中也遇到过类似情况。
  也许有人会提出质疑,超过复查时效的不是还有司法救济吗?为什么非得和公证机构“较劲”呢?笔者认为,复查的目的是提供内部救济,尽量将矛盾化解在机构内,由出证机构解决是最便捷的救济途径,司法救济只是保护公民权利的最后防线。
  二、公证复查时效存在的问题
  (一)复查时效的一般期间过短,极易错失。
  民法理论中时效是指一定的事实状态持续的,经过一定期间,即在法律上产生一定后果的事实。诉讼时效期间,分为普通期间和特殊期间。2001年修改后的《德国民法典》将普通时效期间规定为3年(第195条),特殊的期间有的为30年(第197条,)有的为10年(第196条)。我国《民法通则》也采取此立法例,第135条规定了普通诉讼时效期间为2年。第136条规定了4种情形下特殊诉讼时效期间为1年。[1]另外,第137条还规定了20年诉讼时效期间,只不过该期间从权利被侵害之日起计算。相比较而言,我国民法通则规定的诉讼时效期间相对较短。时效期间过短,对保护当事人的合法权益多有不利,应予以延长。梁慧星教授早在2001年出版的《民法总论》中已提出对我国民事诉讼时效予以延长的主张。正在审议的民法典草案将普通诉讼时效由原来的2年延长为3年,无疑是对理论界呼声的回应。
  2006年修订《公证程序规则》时,将复查时效期间由原来的60日延长为1年,明确了最长的保护期限为20年。这显然借鉴了民法关于短期诉讼时效期间的规定,在当时来讲的确是一种进步,但是从10年来的公证实践看,1年的复查时效期间对当事人,尤其是对利害关系人来讲显然过短。实践中当事人、利害关系人错过复查时效的情形时有发生。虽然《民法通则》第136条规定了4种特殊的情形适用于1年诉讼时效期间。但是这四种情形,有的已被后公布的单行法修正,而新的规定往往都超过了1年。按新法优于旧法、特别法优与普通法的原则应该适用新法律的规定。[2]另外,2009年《行政复议法》取代了《行政复议条例》,将复议期限由15日延长为60日。2014年修订《行政诉讼法》时将起诉期限由原来的3个月延长为6个月。2015年《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出要求,变立案审查为立案登记。对人民法院依法应该受理的案件,有案必立、有诉必理、保障当事人的诉权。一系列修法趋势表明,立法将更注重对公民救济权的保护。
  从超过复查时效期间与超过诉讼时效的后果分析,现行公证复查时效期间就更有延长的必要。复查请求的期限是一种除斥期间,一旦超过这个期间,当事人或利害关系人的复查请求权就已丧失。而诉讼时效完成后,当事人丧失的是请求人民法院保护其民事权益的权利,其消灭的是胜诉权,而非诉权。也就是诉讼时效期间届满后,权利人仍然享有向人民法院提起诉讼的起诉权。并且诉讼时效期间可因中止、中断或延长得以延展,而复查期间是不存在延展的。
  (二)复查时效20年的最长保护期,没有特殊情况下可延长的规定,搞一刀切过于绝对。
  《民法通则》规定了最长诉讼时效,有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间,并且诉讼时效的延长适用于所有的诉讼时效。可见,时效延长是为了保护特殊情况下当事人的权利。依照《公证程序规则》第61条第2款规定,复查时效20年的最长保护期,只适用于公证的利害关系人,并且没有可延长的规定。
  有观点认为复查时效期间本来就是一个不变期间,超过期限的复查申请当然不予受理,笔者认为此观点值得商榷。因为行政诉讼法规定的起诉期限也是不变期间,同为不变期间,一般情况下,对于超过起诉期限的案件,法院不再受理。但是鉴于实践中导致超过起诉期限的原因非常复杂,为了更好的保障当事人诉权,行政诉讼法第48条规定了起诉期限的扣除和延长的情形。[3]根据全国人大法工委对行政诉讼法的解读,行政诉讼的起诉期限也是对民法诉讼时效的借鉴,但又不同于诉讼时效,笔者认为这样的借鉴是比较科学的。
  将三种制度中最长保护期限做个对比(见图二),我们会发现,只有公证复查期限20年的最长保护期是个绝对的不变期间。笔者认为不考虑任何特殊情况,一刀切的做法有失偏颇。
  三种制度最长保护期限的对比(图二)

┌─────┬────────────┬────────┬───────────┐
│类别   │期间          │是否考虑例外  │法律依据       │
├─────┼────────────┼────────┼───────────┤
│诉讼时效 │20年          │适用延长、   │民法通则137条     │
│     │            │不适用中止、  │           │
│     │            │中断      │           │
├─────┼────────────┼────────┼───────────┤
│行政诉讼 │5年(其他案件)     │可以延长    │行政诉讼法48条    │
│起诉期限 │20年(不是产案件


  ······

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