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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
行政诉讼监督视野下的法律监督价值
【英文标题】 The Value of Legal Supervision in Terms of Supervision of the Administrative Lawsuit
【作者】 樊华中【作者单位】 奉贤区人民检察院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼监督;行政检察监督;法律监督;价值
【英文关键词】 supervision of the administrative lawsuit;administrative procuratorial supervision;legal su-pervision;value
【文章编码】 1008-4355(2012)01-0101-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 101
【摘要】

对我国行政诉讼进行检察监督,目的在于及时调节和疏导行政机关和行政相对人间的行政纠纷,发展社会主义民主。面对严峻的行政执法形势,行政法律监督目的并未完全实现。行政法律监督应当包括抽象行政法律监督与具体行政法律监督两方面。以行政诉讼监督效果衡量检察机关对行政机关的法律监督,其效果并不明显。当前随着大调解格局、法院能动司法、检察机关三项重点工作不断开展,检察机关开展法律监督有难点,但也有不少突破点。

【英文摘要】

In order to timely mediate the disputes between the administrative organs and administrative counterpart,and to develop socialist democracy,procuratorial supervision shall be applied to administrative lawsuit. However, being confronted with the harsh condition,this purpose has not been fulfiled yet. Both ab-stract and idiographic administrative legal supervision shall be taken into consideration. Weighing by the out-come of supervision of the administrative lawsuit, the effect of legal supervision conducted by the procuratorial organs is not evident. With the construction of“Grand Mediation” campaign,active judiciary of courts,and the “Three Priority Tasks” of the procuratorial organs,the procuratorial organs are confronted with both obstacles and opportunities.

【全文】法宝引证码CLI.A.1160535    
  
  依照《宪法》规定,检察机关是我国的法律监督机关。“法律监督的根本意义,在于保障国家法律的严格遵守和执行,以实现法律在国家生活中的各种重要作用。”{1}按此意义,可以说哪里有法律运行哪里就有法律监督。对于如何行使法律监督权,《宪法》及其下位其它基本法做了具体规定。法律监督权在实践中的形态表现为刑事公诉权、刑事诉讼监督权、民事行政抗诉权等。一般认为,检察机关提起刑事诉讼具有法律监督的性质,同理,提起民事诉讼和行政诉讼也具有法律监督的性质。行政诉讼监督是“人民检察院代表国家干预诉讼,对人民法院的行政审判活动和全部诉讼诉讼活动实行监督。”{1}290。由于行政诉讼监督由检察机关实施,在实践中又被称为行政检察监督。
  对行政诉讼进行检察监督,目的在于及时调节和疏导行政机关和行政相对人间的行政纠纷,防止问题成堆,矛盾激化,以维护社会的安定团结。在行政诉讼中进行干预监督,有利于打破“官贵民贱”的传统观念,增强群众的民主意识,使行政诉讼成为发展社会主义民主和权力监督的有效形式。目的或者初衷再好,但面对现实中愈来愈严峻的行政执法形势,行政诉讼监督的目的似乎并没有完全达到。其实,行政检察监督存在的一个明显缺陷就是:行政检察监督与行政执法衔接不畅。此种缺陷存在的原因主要是:宪法规定与部门法规定不配套;法律监督权与诉讼监督权混淆不清。这些缺陷导致的严重后果就是:监督者无法有效监督,被监督者的违法行为又难以被监督,最终监督者与被监督者都缺乏公信力。面对严峻的行政执法形势,我们应在对法律监督内涵深刻挖掘的情况下进行有成效的拓展。
  一、背景:严峻的执法形势促使检察机关要加强行政检察监督
  随着经济发展和城市化的不断推进,目前我国面貌变化最大的,而且矛盾最集中的领域就是城市化、城乡一体。在此过程中的发生的拆迁与暴力拆迁也是执法形势最严峻的领域。近年来,房屋拆迁引发的矛盾和纠纷屡见报端。从2007年的维权手段较为温和的重庆最牛钉子户,到近年来维权手段愈来愈极端的杀人、自焚事件。可以说每一起拆迁纠纷背后都有行政违法行为。无论社会各界如何从依法行政、健全法治等方面呼吁,暴力拆迁仍时有发生。比如,国务院办公厅于2010年5月15日发布了《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,其中明令要求“控制城镇房屋拆迁规模,依法依规拆迁”、“强化监督管理,依法查处违法违规行为”,切实维护群众合法权益。但2011年5月2日,辽宁盘锦又发生暴力强拆事件。拆迁人员踹门进房被店主持日本刀捅成重伤,另有3人轻伤。[1]笔者以近几年来新闻报道、网络报道中的“拆迁流血案”来剖析我国行政诉讼监督下的法律监督价值。
  (一)影响恶劣的行政违法行为类案引人—强制拆迁
  早前有学者指出“《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)的核心内容,从一开始就是违反法治原则”,违反宪法与《物权法》等基本法律五个方面的问题。该条例的制定主体打破了法制秩序,超越了宪法和法律规定的职权范围,存在违宪和越权的嫌疑;该条例制定主体的下属地方政府对《条例》中的违宪条款做不正当的利用,从而在法律执行的过程中,践踏宪法、法律,践踏民主法治,践踏公平正义{2}。后期,在许多代表性事件不断爆发的情况下,又有学者再次著文对《条例》进行了反思。如2009年11月13日,四川农妇唐福珍面对暴力拆迁选择了自焚表达抗议,随后,北大5名法学教授向全国人大常委上书《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》,建议修改2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》。2010年11'月13日,北大五名教授以复杂的心情度过一年后,在讨论条例修订时苦笑不已。在这一年中,更多的类似唐福珍的被拆迁人,选择了与其相似的权利救济之路。[2]笔者在此做个数据统计:自2009年12月7日,北大五名教授向全国人大常委上书建议修改《城市房屋拆迁管理条例》以来,截止到2011年1月21日新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布,全国发生以自焚抗强拆的案例5起[3],其中以江西宜黄强拆自焚案最受关注。自新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后,截止到2011年10月10日,暴力拆迁仍在发生,其中以2011年4月30日辽宁盘锦市兴隆台区拆迁办暴力强拆,拆迁人员踹门进房被店主持日本刀捅成重伤,另有3人轻伤,被拆迁人暴力反抗,致使1名协警和1名强拆人员受伤最为关注。[4]
  暴力拆迁并不是本文关注的焦点,政府为何能够强制拆迁,作为弱势一方的被拆迁人在面对拆迁时为何选择自焚、暴力等极端方式来表达诉求才是焦点。笔者认为,行政拆迁领域矛盾激化主要的问题在于抽象行政行为本来就存在缺陷的情况下,依抽象行政行为而为的具体行政行为也就必然存在缺陷。两种行政行为的共同缺陷导致了现实中弱势的行政相对人采取了极端方式对抗行政权。
  (二)拆迁事件的问题根源:行政违法—抽象行政行为违法、具体行政行为违法
  在《房屋拆迁管理条例》未修改之前,就其是否违宪已经有诸多研究,文章再作重复研究意义不大。自2011年1月21日新条例颁布后,虽然褒扬之声一片,但笔者认为,此条例仍然存在问题。正是因为这些问题,致使依此制定的地方各级房屋拆迁管理的意见、办法等抽象行政行为均违法。所以要解决拆迁中的行政行为违法问题,关键要对两种行政行为均实施监督。
  目前关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的违法违宪问题似乎无人指出,但其中的违法及违宪问题仍然存在。现罗列几条如下:(一)在房屋拆迁管理条例中,征收主体应当是国家,但征收补偿主体应当为拆迁人而非国家。征收属于行政行为,补偿属于民事行为。新的补偿条例将两种关系混为一谈,是在重复着以往的错误。(二)掩盖土地的重新分配,“拆迁房屋”的表象掩盖了国家收回土地使用权进行重新分配、拆掉房屋进行重新开发的实质,并在法律制度上没有做出明显的区分。(三)二步合一,将土地补偿与房屋补偿的混为一谈,以一次性补偿掩盖地价使用补偿与房价补偿。(四)区别对待,留下空白,农村的房屋拆迁仍无法律规范。《国有土地上房屋征收与补偿条例》所针对的问题仅仅是城市土地上房屋征收与补偿问题,农村的土地与房屋征收与补偿方式,所依循的规则仍然是传统的拆迁管理条例中先拆迁后补偿。因此,随着城市房地产开发的空间越来越小,越来越多的农村房屋进人了拆迁视野,但这些农村的土地在转化为国有土地过程中缺乏规范,致使农村土地房屋拆迁存在隐患。上文所述的2011年5月2日辽宁盘锦拆迁一案便是一例。
  具体行政行为违法,其形式各式各样。目前媒体所曝光的自焚、杀人等暴力抗拆案件由具体行政行为违法引起。在具体行为中,拆迁方对相对人提出的合理要求置之不理;在公告及送达上违反程序;拆迁人单方决定估价机构,估价机构在利益驱使下,丧失中立性。
  但笔者认为,具体行政行为的危害只是表面的,抽象行政行为危害才是深层的。在此笔者引入一对概念:直接侵害和间接侵害。直接侵害是指具体行政行为不合法而直接侵害相对人的合法权益。间接侵害是指具体行政行为不合法,其依据的抽象行政行为亦不合法,看似具体行政行为侵害了行政相对人,实质为其所依据的抽象行政行为侵害了行政相对人合法权益。在这两种侵害中,相较而言,后者具有更大的危害性,也具有更强的隐蔽性。说其具有更大危害性,表现在:具体行政行为对相对人合法权益侵害属于一次性的,在对象上也大多属于个别性的。而抽象行政行为对相对人的侵害可能属于重复性的,在侵害对象上则具有普遍性。在行政管辖权范围内,辖区内的所有行政相对人只要与抽象行政行为调整的法律关系有关,均要受其侵害。如果在某一地区的某一行业,地方性法、政策一旦被“定制”,会导致本地区的整个行业、甚至某一产业,为某些团体所垄断,进而波及到其它地区的相关产业。说其更具隐蔽性,表现在:侵害相对人合法权益的具体行政行为在现行法律框架下具有可诉性,只要进入诉讼程序并且诉讼结果不满意,相对人就可以向检察机关提请法律监督。现实情况是,抽象行政行为虽然侵害了相对人的合法权益,相对人一般都会在“规则就是就这个规则,法律就是这样的法律”、“受害的又不是我一人”等浅层次法律意识下,默认自己权益受损状态。
  (三)和谐社会语境下拆迁规则的解读—必须启动法律监督机制
  正如向全国人大常委建议的五位教授所言,“要从根本上解决房屋拆迁及其引发的各种问题,需要从制度上反思,需要标本兼治。”而深思《拆迁管理条例》修改步履维艰的原因,正如时任建设部部长的汪光焘先生所言:“如将停止执行,从而可能导致城市房屋征收与拆迁工作无法可依”。其实,问题的关键不在于《国有土地上房屋征收与补偿条例》是否违法违宪,而在于政府部门的行政法规为社会发展提供支持的情况下,是否有必要为了维护部分人的权益而修改甚至废除为社会发展提供支持的法规。归结为法理学问题,便是“恶法在一定条件下有用之时,是否属于恶法”?
  毋庸置疑,法治就是法律之治,法律之治就是规则之治。规则是规则利益关涉者在相互协商、不断妥协下的产物。在《拆迁管理条例》中,如前文分析,作为利益切身相关者的被拆迁人并没有参与协商的机会。在抽象行政行为的过程中,被拆迁人“民主”立法权利直接被剥夺。对于如此的规则之治,岂属良法?如果仅看到恶法所带来的短期利益而认其为良法,态度必然是急功近利的。为了和谐社会的实现,必须有长远眼光下的远景打算。对于违宪的抽象行政行为,在民众联名、教授联名都无效果的情况下,必须通过依照宪法下的法律监督体制予以启动。
  有暴力执法,必有暴力抗法。对于暴力,并非只有自焚、自残这几种抗争方式,废除恶法便是斩草除根的手段。中国的拆迁改革,并不需要更多利益受损人的鲜血、法律信仰的缺失乃至法治社会的退步来提醒。充分利用现行的法律制度,激活现有的法律监督机制才是良策。
  二、操作障碍:宪法与部门法的衔接不畅致使行政检察监督难以发挥实效
  一个国家的法律监督制度化,都有它自己的发展演变进程。“各国的检察制度,由于社会类型、国家性质、法律思想的不同,而各有差异。”{3}因而研究我国行政法律监督的具体细节,必须从孕育我国政治制度、诉讼制度、检察制度的宪法起步,以宪法关于检察机关的定位、其他法律对于宪法定位的衔结为基础,形成我国法律监督与行政检察监督的整体印象。
  行政权相比立法权、司法权具有明显的强势地位是不容争辨的事实。因此世界各国都普遍重视通过各种途径对行政权进行监督,力争把行政权运行置于多层次、全方位的监督之下。以我国为例,从制度层面而言,对行政权的监督不仅有立法监督、司法监督、党的监督、社会监督,而且有其内部严格的上下级之间监督。
  (一)法律监督与诉讼监督的二维分野
  依照我国宪法,检察机关被定位于法律监督机关,但法律监督机关拥有何种权力却自始没有定论。也许,从文字理解可以得出,法律监督机关拥有的权力当然是法律监督权。但宪法的高度抽象性并不具有适用性。法律监督权必须依靠其它部门法律进行细化处理。为此,搜寻我国其它部门法的规定,只有刑事、民事、行政三大诉讼法对检察机关如何行使法律监督权做了细化规定。依此三大诉讼法,检察机关对刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼均具有监督权。实践中,检察机关的主要而且重要的工作主要集中于刑事诉讼活动领域,并在刑事诉讼活动中对其它机关是否遵守法律进行全程监督。除此三大诉讼法律规定外,其它法律并未对检察机关如何履行法律监督权进行规定。而这些诉讼监督均属于事后监督,即只有进入诉讼程序的案件方可进人检察机关的监督视野。对于未进人诉讼程序的权力行使状况,检察机关一般不会进行监督。正因如此,检察机关对于行政权力的监督,只有一个通道—对进人诉讼的行政权力进行法律监督。
  有学者将宪法关于检察机关的定位称之为宏观的定位,三大诉讼法中对检察监督的定位属于概括定位,检察机关应当在宪法的宏观规定下发挥能动监督主义精神,扩展监督领域{4}。《行政诉讼法

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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