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【期刊名称】 《法学评论》
略论地方立法中部门利益倾向的一般表现形式及其防治对策
【英文标题】 The Normal Manifestations of Local Lawmaking Sectors'Interests Orientation and its PreventiveStrategies
【作者】 陈洪波王亚平张明新【作者单位】 湖北省人大常委会
【分类】 法理学【中文关键词】 地方立法 部门 利益 防治
【期刊年份】 1999年【期号】 2
【页码】 124
【摘要】

地方立法中存在的部门利益倾向是多年来困扰立法工作者的一个重要和突出的问题。本文根据地方立法的实际,揭示了地方立法中部门利益倾向的几种表现形式,并提出了相应的防治对策,强调必须更好地坚持立法中的群众路线,拓宽法规草案的起草渠道,将立法决策同改革和发展的重大决策结合起来,选准立法的项目,改革法规审议制度,提高审议质量。

【全文】法宝引证码CLI.A.123740    
  
  在地方国家权力机关的立法活动中,地方政府在提出制定地方法规的议案和起草地方性法规草案等方面所作的一些工作,有助于享有地方立法权的地方国家权力机关顺利地行使宪法、法律赋予的立法职权;同时,对于推动地方政府及其工作部门依法履行各项职责无疑具有积极的作用。但是,地方立法的实践也告诉我们,地方政府中有的部门在协助政府提出法规草案和起草法规草案时,有时也会出现考虑本部门利益偏多,而考虑其他部门利益和整体利益则较少等问题。地方立法中不同程度存在的这种部门利益倾向,是多年来困扰立法工作者的一个重要和突出的问题,它严重地妨碍了地方立法质量的提高。因此,有必要在揭示出它的表现形式的基础上,探讨一下预防与克服的主要对策。
  一、一般表现形式
  地方立法中的部门利益倾向常常借助于法律语言和法规形式表达出来。目前,人们对地方立法中存在的部门利益倾向从现象的角度揭示得多,从一般表现形式的角度作进一步概括的少。为了更好地预防与克服这种倾向,首先需要从法律的角度概括出它的一般表现形式。笔者认为,由于地方立法中的部门利益倾向主要形成于围绕起草法规草案所进行的一系列活动之中,因而它的一般表现形式可以从地方性法规草案起草主体的确定、立法对象的选择、主客体权利与义务的设定、管理方式的设置、法律后果的规定这五个层面上考察:
  1.有失慎重地确定法规起草的主体。从目前地方立法的实际来看,除了由人大专委或人大常委会工作机构起草法规草案外,大量的法规草案都是让政府或其所属部门起草。但是,有的地方政府在选定起草单位时有时不很慎重。一是在有的政府的下级部门不完全具备或完全不具备起草必需的软、硬件条件与可行性的情况下,也让其起草;二是在有的法规所要规范的问题涉及到政府的好几个相关部门的利益与管辖权限,或涉及地方全局性或重大问题时,不是总能做到在全面权衡与仔细考察的基础上认真地确定负责起草的单位;等等。不慎重地确定起草的主体,已成为立法中不时出现提交的草案因过分强调本部门的利益,致使协调任务重、互相扯皮而迟迟不能出台等现象的重要原因。
  2.在选择立法项目和立法事项时表现出相当程度的随意性。在选择的标准上,有的部门不能很好地从本地的实际情况和具体需要出发,通常以能否给本部门带来狭隘的利益,甚至是否符合自身的兴趣爱好作为选取的标准,而不论对其他部门和广大人民群众的正当利益能否起到保护作用乃至是否构成损害,也不论和不考虑制定前后是否能够做好协调工作。最常见的情况是,一方面总是力图多搞行业管理法规,对能扩大本部门管辖权限,尤其是可由本部门确定审批权、发证权、收费权、处罚权、年检年审权和培训权的立法项目和事项,兴趣就浓厚,参与的积极性就高;另一方面,对综合性的、涉及面广和事关全局性、前瞻性的项目,即使有利于本地经济与社会发展,又为人民群众保护自身的合法权益所急需,但如果与本部门利益相抵触,需要加大对本部门管辖权的制约的,兴趣就不大,参与的积极性就不高,甚至还想方设法阻止立项,如不时出现的有的政府部门对人大提出的必需的立法计划随意进行修改就是一个例证。
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  3.对主客体权利与义务的设定失衡。在法规起草过程中,有的部门不能正确地处理好权利与义务之间的辩证关系:一方面,在设定权利时不设定相应的义务;另一方面,在设定义务时不设定应有的权利。常见的情况是,在设定权利时,对本部门和管理人一方,总是在努力巩固、强化或扩大自身的职权上大作文章,在条文和篇幅上不惜笔墨;而对非本部门或管理相对人一方的权利,则尽可能地加以限制与弱化,尽量少作或不作规定。在设定义务时,对本部门和管理方,总是尽可能地减轻或弱化应当承担的职责和义务,轻描淡写,三言两语一带而过;而规定非本部门或管理相对人一方的义务时,则力求详细,“应当”、“不得”、“禁止”等词语充斥于字里行间。这种起草中多揽权牟利、少承担责任和义务的部门利益倾向,严重地违背了规定权利与义务所必须遵循的公平与正义的基本准则。
  4.设置的管理方式不配套。表现为:习惯于在过多设置事前行政管理方式上下功夫,对事前审批、办证程序规定得多,有的还想方设法规定一些不便民和不利于市场经济发展的硬性管理方式,而对事后管理与监督、转变政府职能、勤政廉洁、减化办事程序、强化服务意识、改善服务质量、公正执法、保护公民合法权益等方面则规定的较少甚至不作任何规定。
  5.对法律后果的规定比较片面。法律后果应当包括奖励性和惩罚性两个方面,在惩罚性后果中,有的需要承担行政责任,有的需要追究刑事责任。但在起草工作中,在规定法律后果时往往顾此失彼,不够全面。通常表现为:一是很少甚至完全没有规定奖励性的条款,而惩罚性的条款则占居了主要地位,这种只“惩”不“奖”的现象忽视了法的教育和引导作用。二是在规定惩罚性条款时,只注重经济处罚,并且处罚幅度偏大,不仅使法规变成了“罚规”,而且不当地扩大了部门的行政自由裁量权;而对有些严重违法且在国家相关法律中已明文规定应当追究刑事责任的行为,由于地方立法不能作出追究刑事责任的规定,草案往往不规定适用相应法律的条款,致使地方性法规与有关法律的规定相抵触。三是对执法主体不执法或不严格执法等失职行为不规定应负什么法律责任。对法律后果的片面规定,在客观上成了有法难依、违法难究的一个重要原因。
  当然,对地方性法规草案起草过程中部门利益倾向的这五种表现形式的区分,都只具有相对的意义。事实上,每一种形式都并非能够孤立地存在,各种形式之间也难以截然区别开来,它们常常相互交叉、相

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