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【期刊名称】 《中国法学》
试论政治转型中的台湾“法治”
【英文标题】 A Tentative Exploration into the“Rule of Law”in Politically Changing Taiwan
【作者】 顾永中【作者单位】 中国政法大学
【分类】 法律信息【期刊年份】 1990年
【期号】 5【页码】 98
【全文】法宝引证码CLI.A.1599    

1986年3月,台湾国民党召开十二届三中全会。国民党主席蒋经国迫于岛内民众及各种政治势力的“政治诉求”、大陆和平统一政策和改革开放形势的冲击,以及国际“民主潮流”的压力,为谋求其身后台湾政局和国民党政权的稳定,提出了包括“解除戒严”、“开放党禁”、“充实中央民意机构”、“地方自治法治化”、“党务革新”和“改善社会风气”等六项内容的“政治革新”议题。1987年7月在颁布施行《国安法》的同时,宣布自1987年7月15日起解除在台澎地区实行了长达38年之久的“戒严”。这是国民党政权去台以来最重要的政治转型,台湾“法治”也进入了一个新的历史时期。本文拟就这一时期台湾“法治”的基本状况、特点及其发展趋势做些简要的分析探讨。

一、立法活动

(一)这一时期的主要立法

1.《动员戡乱时期国家安全法》(以下简称《国安法》)。该法于1987年6月23日经“立法院”三读通过。随后, “行政院”授权制定并通过了与此相配套的《动员戡乱时期国家安全法施行细则》(以下简称《国安法施行细则》)。同年7月15日,在蒋经国宣布解除戒严的同时, 《国安法》及其《施行细则》正式生效。与此同时宣布解严后与戒严体制密切相关的16件“子法”不再适用。

《国安法》正文共10条,其《施行细则》)分7章50条。其内容主要有三:(1)明令解严以后“人民集会、结社,不得违背宪法或主张共产主义,或主张分裂国土”(简你“三原则”);(2)对解严后人民入出境及入出山、海防管制区作出明确规定,违者将处以刑罚;(3)明定解严后“非现役军人,不受军事审判”,现役军人犯罪,由军法机关审判的也只能于陆海空军刑法及特别法规定的范围。此外对戒严时期,经军事审判机关已经审判或正在审理的非现役军人刑事案件如何处理也作了规定。

可以看出,《国安法》及其《施行细则》的颁行,标志着: (1)在台湾实施了38年之久的军事戒严体制的结束,台湾社会开始向统治“常态”过渡;(2)承认人民在不违背“三原则”的前提下,享有集会、结社之自由,表明台湾当局迈出了“民主政治”的第一步;(3)实质上并没有彻底解严,对违背“三原则”及违反入出境,入出山、海防管制区的规定将处以比戒严时期同类行为还要重的刑罚,仍继续关闭海峡两岸的大门。

2.《动员戡乱时期集会游行法》(以下简称《集会游行法》)。该法于1988年1月11日在“立法院”三读通过。全文共35条,其立法目的是“为保障人民集会、游行之自由,维持社会秩序”。主要内容包括:

第一,贯彻《国安法》“三原则”,重申“集会游行不得违背宪法或主张共产主义,或主张分裂国土”;

第二,对合法集会、游行予以保护: (1)规定“对于合法举行之集会、游行,不得以强暴、胁迫或其他非法方法予以妨害”(第5条),违者“处2年以下有期徒刑、拘役或科或并科2万元以下罚金”,(第31条);(2)要求主管机关在对集会、游行作出不予许可、即制或命令解散的决定时,“应公平合理考量人民集会、游行权利与其他法益间之均衡维护,以适当之方法为之,不得逾越所欲达成日的之必要限度”(第26条); (3)室外集会、游行于7日前申请,遇有不可抗力或不可预见之适当理由,可于2日前申请,主管机关收到中请3日内未答复,后者情况下24小时内未答复的,即视为许可(第9条、第12条)。

第三,对集会、游行的方式、场所作了禁止或限制性规定:(1)集会、游行不得在“总统府”、“行政院”、“司法院”、“考试院”、各级法院及国际机场、港口、重要设施地区举行(第6条);(2)集会、游行须有负责人或其代理人在场主持;集会游行时不得以文字、图画、演说或其他方法,侮辱、诽谤执行公务人员或他人;集会、游行时须听从主要机关做出的解散命令,违者将处以2年以下有期徒刑、拘役或2万元以下罚金(第27条至第30条)。

《集会游行法》是台湾当局颁行的第一部《集会游行法》,是继《国安法》之后又一部政治性法律。它将《国安法》规定的人民集会、结社的权利进一步具体化,既有禁止性、限制性规定,也有保障性规定,从而使社会各阶层人士既能在一定范围内通过集会、游行表达自己的各种“诉求”,又不致妨害社会的“根本利益”。

3.《动员戡乱时期人民团体法》(以下简称《人团法》)。《人团法》共11章67条。主要内容有:(1)立法目的及人民团体活动原则;(2)人民团体之分类、组成及设立手续;(3)主管机关之名称、职责与权限,(4)对于违反本法行为之处罚。其主要特点是:(1)继续贯彻《国安法》规定的“三原则”,(2)对人民团体包括政党的设立程序、组织机构、活动方式作了较为周密的规定;(8)关于政党的成立,原草案规定采用“许可制”,后由于民进党等非国民党“立委”的反对,改为“报备制”(第46条);还规定政党可“推荐候选人参加公职人员选举”(第48条),“政党依法令有平等使用公共场地及公营大众传播媒体之权利”(第50条),第四,对违反《人团法》行为的处罚既严密又严厉,包括警告、撤销决议、停止业务之一部或全部、撤免职员、限期整理、撤销许可、解散、罚款,直至判处2万元以下罚金、拘役或2年以下有期徒刑。

《人团法》是台湾当局制定的全面规范人民团体包括政党活动的第一部法律(以前曾有相关的单行法规,如《工业团体法》、《商业团体法》等)。它的颁行标志着;

(1)党禁正式开放,台湾由此开始向“政党政治”的方向发展,形成了“一党独大、多党竞争、制衡”的局面 (2)社会团体包括政党活动开始走上“法治”的轨道。《人团法》颁行后,截至1989年底,已有40个政党包括国民党到主管机关正式备案。

4.《第一届资深中央民意代表退职条例》(以下简称《退职条例》)。该法于1989年1月26日在“立法院”正式通过。全文17条,内容包括: (1)本法适用的对象为1947年选举、1969年增补选及依法递补的“国民大会代表”、“立法院立法委员”、“监察院监察委员”(2)退职的程序及视为自愿退职的情况, (3)退职金的确定、计算及相关事宜。该法突出的特点是,上述人员的退职除因患重病不能履行职务一年以上者,或非因公居留国外半年以上者视为自愿退职外,其他人员须是自愿。

来自北大法宝

《退职条例》在“三大法案”中争议最大,而且它不象另外“二大法案”争论只是围绕某些条文展开,本法争议的焦点在于要不要制定该法。民进党系“立委”认为“国会”40年末进行“全面改选”,这是极不合理的。而《退职条例》又规定退职须出于“自愿”,事实上不可能有多少“资深民代”会自愿退职。因此,反对制定《退职条例》,要求“全面改选”“中央民意机构”。此外,有相当数量的“资深民代”出于维护既得利益和防止“中央民意机构”“本土化”的考虑,起先也反对制定《退职条例》,后在不得已情况下同意制定,但坚持退职只能“自愿”。由于民进党“立委”的要求直接危及当局的“法统”,国民党与之不可调和,便利用其在“立法院”的控制权,采取“非常程序”,未经二、三读就“全案表决”,强行通过了《退职条例》。据统计,截至1989年底,“资深民代”表示自愿退职的,尚不到台湾“三大中央民意代表”总数的10%。

这一法律的制定施行表明,台湾当局试图通过立法来调整解决其“最高权力机构”的“不合理结构”。但也不难看出,台湾当局推行“民主”与“法治”是有条件和限度的,这就是不能危及其“法统”,即现行统治基础。

5.《动员戡乱时期公职人员选举罢免法》(以下简称《选罢法》)。《选罢法》与《退职条例》同日在“立法院”通过。它是对原有《选罢法》的修正。原法共有7章113条,这次修正32条,增加7条,删除1条,现有119条。这次修正的主要内容是:

第一,对政党参选赋予法律地位。表现在:(1)政党可推荐候选人参加公职选举,并享有减半缴纳保证金的优惠(第35条、第38条);(2)在竞选活动期间,政党可为其候选人举办政见发表会及印发宣传品(第5l条);政党候选人可在报纸、杂志上刊登竞选广告或悬挂、竖立竞选标语、旗帜等(第51条);(8)个人或营利事业可对竞选政党予以捐赠(第45条)。这是对原《选罢法》最重要的修正。

第二,增加公费补贴选举的规定。第45条规定:“公职人员候选人得票超过各该选区最低当选票数3/4以上者,应补贴其竞选费用,每票补贴新台币10元,但其最高额不得超过各该选举区候选人竞选经费最高限额”。并规定“补贴费用,由各级选举委员会依法编列预算”。

第三,选举罢免诉讼由原法规定的一审终结改为二审终结。

原《选罢法》是1980年5月公布施行的,1983年曾修改过一次。6年之后再度修正,且幅度如此之大,这是解除戒严、开放党禁之后“政党政治”发展的必然要求。也是台湾当局为1989年底举行的“三项公职人员”选举在法律上所做的准备。不容否认,其中不乏保证“竞选公平与公正”的规定。但这种“公平与公正”也只是相对而言。在实质问题上,国民党仍利用其在“立法院”的优势坚持有利自身的规定。如坚持对国民党有利对其他政党不利的“缩小选区”规定,在“监察委员”的选举上,只是将连记投票限额由原订的不超过应选总数1/2放宽至1/3,丝毫不再让步。

这一时期,经“立法院”通过(包括新制定和对旧法的修订)的法律还有:《少年福利法》、《银行法修正案》、《立法院组织法第5条修正案》,《海关进口税则修正案》、《野生动物保育法》、《农民健康保险条例》、《修正护照条例》、《商标法修正案》、《华侨回国投资条例修正案》、《外国人投资条例修正案》等。此外,“行政院”还制定、修正或废止了大量的行政法规。如制定了《现阶段大陆杰出人士、在海外大陆学人及留学生来台参观访问申请作业规定》,《现阶段国际学术会议或文化、体育活动涉及大陆有关问题作业要点》、《大陆地区物品管理办法》等,废止了《大陆产品间接输入处理原则》、《取缔匪伪物品办法》、《戡乱时期国产影片处理办法》及其子法《附匪影片公司厂商及匪影人审定办法》等。

(二)这一时期立法的主要特点

1.政治立法居于中心地位,为国民党当局推行“政治革新”奠定了法律基础,提供了法律依据。这从《国安法》、《集会游行法》以及“三大法案”中足以体现出来。就数量而言,虽然这些法律在这一时期通过的立法中仅占很小的比例,但就其内容来看,它们直接关系到台湾社会生活、特别是政治生活的进程,直接影响到台湾政局乃至海峡两岸关系的未来发展。因此,这些法律从草案提出到完成立法程序,始终受到岛内社会各阶层,特别是各派政治势力的高度重视,也受到岛外一切关心台湾社会特别是台湾政局发展的地区、国家的密切关注。就立法过程来看,这些法律是在相对集中的短期内完成立法程序的,特别是“三大法案”是在“立法院”同一会期通过的,因此,该会期被称之为“政治立法热季”。就其作用来看,这些法律的制定和施行,大大推进了台湾“政治革新”的进程。

2.上述政治立法反映了一定程度和一定范围的“民主、自由、平等”要求,这既是国民党当局维持其在台生存与发展的需要,也是国民党内外各派政治势力相互斗争、妥协的结果。国民党政权退居台湾40年来,“时代在变,环境在变,潮流也在变”,岛内,台湾社会已由农业社会发展为具有相当规模的工商业社会,由此产生形成的中产阶级已成为台湾社会举足轻重的社会力量,随着经济地位的提高,他们要求参政、走上政治舞台的愿望日益强烈;岛外,与台湾隔海相望的大陆经过40年的建设,特别是最近10年来的改革开放,已坚如磐石地屹立于世界民族之林;国际上,和平与发展已成为两大不可抗拒的潮流。就是国民党自身也发生了很大变化,随着蒋家父子“强人时代”的结束,当年随蒋去台,以“法统代表”自居的近千名“中央民意代表”也已死的死、病的病,健在者也已进入耄耋之年。在这种局势下,国民党政权要想继续在台生存发展,就不能不在一定程度上和一定范围内顺应民意、顺应历史的潮流。另外,这些立法无论是在程序上还是在内容上,自始至终都伴随着国民党内外各派政治势力的斗争,特别是围绕“三大法案”展开的斗争,无论是争论问题的范围,还是争论方式的激烈程度,在台湾当局立法史上都是空前的。最后虽然都完成了立法程序,但其中不少内容“也容纳了在野党的主张和权益”,是相互斗争、妥协的产物。

3.上述立法中的“民主、自由、平等”是有限度的,是以不危及国民党政权的统治基础为前提的。在要害问题上,国民党当局丝毫不妥协。以下两个问题可以充分说明这一点:

(1)在上述立法的名称上,仍坚持“动员戡乱时期”的称谓。 “动员戡乱时期”是蒋家父子在台近40年推行“独裁统治”、“一党专政”的法律依据。迫于形势的压力,国民党新一代领导人不得不提出“民主政治”的主张,积极推行所谓“政治革新”。但无论如何,统治者都不愿将“动员戡乱时期”革掉,这不仅仅关系到国民党当局的“面子”、问题,而且从根本上来说直接关系到国民党政权的统治基础。有了这一规定,当他们的统治受到严重威胁时,就可以“名正言顺”地以“非常时期”为山,采取它认为一切必要的“非常措施”来维护它的统治。

(2)在上述立法的原则上,仍坚持“不得违背宪法或主张共产主义,或主张分裂国土”的“三原则”。在要不要把“三原则”作为上述法案的立法原则上,国民党当局不做任何让步。“三原则”不仅“理所当然”地写进了上述法律中,而且作为立法原则,贯穿于所有立法。

4.关于海峡两岸关系的立法开始提上立法议程。1987年10月,台湾当局在内外巨大压力下,宣布自同年11月2日开放台湾同胞赴大陆探亲。自此,两岸关闭了38年的火门终于打开了。近三年来,两岸关系虽存过波折,但始终朝着松动、缓和的方向发展。到1989年底,不仅已有80多万台胞回大陆探亲、观光,进行各种交流活动,而且也有数千名大陆同胞获准或已经赴台探病、奔丧或进行其他活动;不仅两岸经贸关系有了引人注目的发展,1989年度两岸贸易总额达到32亿美元,而且两岸学术、文化、体育、各方面的交流也日益频繁。由于两岸的社会制度和意识形态不同,并且由于历史的原因相互隔绝了38年,在这些交往活动中也产生了许多的法律问题。为了规范两岸的交往活动,解决由此产生的各种法律问题,台湾当局逐渐将关于两岸关系的立法提上立法议程。不过,前一时期这方面的立法主要表现为由行政主管部门制定行政法规。1989年10月,台“行政院大陆工作会报”通过了由“法务部”拟订的《台湾地区与大陆地区人民关系暂行条例》草案,并分送有关部门“核备职掌相关条文”,而后再经“行政院院会”通过,即正式提交“立法院”审议。这将是由“立法院”通过的比较系统全面规范两岸关系并作为处理相关问题的法律依据的一部特别法。

5.关于“国计民生的法案”继续受到重视,并且朝着“经济自由化、国际化”的方向发展。由于经济发展和转型的需要,40年来台湾当局一直比较重视民事、商事、涉外经济法律的立法和实施。推行“政治革新”以来,在一定时期比较重视和强调政治立法,但对民事、商事、涉外经济法律的废、改、立也没有忽略。仅1989年2月至7月“立法院”第83会期通过的13项法案中,就有9项属于“国计民生法案”。其中新制定的法律,如《农民健康保险条例》、《野生动物保育法》;但更多的是对旧法,包括“银行法”、“商标法”、“华侨回国投资条例”、“外国人投资条例”等法律的修订。如《海关进口税则修正案》共修正项数4739项,占《海关进口税则》全部项数的61%,关税平均降幅达23%,其目的在于降低岛内产品生产成本,提高竞争能力,促进对外经贸发展。

6.立法机关地位提高,其运作将对今后台湾政局发展产生重大影响,因而成为各派政治势力争夺的目标。由于解除戒严,开放党禁,实行“资深中央民代”退职以及允许政党“公平”参加竞选,台湾开始走上“议会政治”的道路。议会机构,特别是“立法院”不仅是重要立法的审议通过机构,而且是对行政部门运作过程的监督、制衡机关,它的地位和作用日趋提高。因此,各政党派别对议会席位及讲坛的争夺也日益激烈。这从1989年底举行的“三项公职人员”选举中,朝野各党不遗余力,甚至不择手段的竞选活动就可见一斑。

二、司法活动

(一)行政、司法事务由军事机关回归普通行政、司法机关职掌。

依据《戒严法》及“戒严令”,台湾地区戒严时期,司法事务移归该地最高司令官掌管。大量的刑事案件,不论当事人是否现役军人,都由军法机关审判。不仅如此,在某些地区民事案件也由军法机关审判。此外,大量的行政事务,诸如机场、港口的安全检查、人员的入出境及出版品的管理也由军事机关掌管。解除戒严后,一个实质性的变化就是,行政、司法事务由军事机关回归普通行政、司法机关职掌。根据《国安法》的规定,解严后“非现役军人,不受军事审判”。现役军人犯罪,由军法机关追诉审判。但所犯为陆海空军

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