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【期刊名称】 《中国法学》
论行政执法中的自由裁量权
【英文标题】 On Administration's Right of Free Decision
【作者】 游振辉【作者单位】 福州市中级人民法院
【分类】 行政管理法【期刊年份】 1990年
【期号】 5【页码】 39
【全文】法宝引证码CLI.A.1597    

一、自由裁量权的概念及分类

自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。这些自由裁量权是从法学意义上说的,而不是从政治学意义上说的。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的,由法律、法规授予的职权。

根据现行行政法律、法规的规定,可将自由裁量权归纳为以下几种:

1.在行政处罚幅度内的自由裁量权:即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时,可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如,《治安管理处罚条例》第24条规定了违反本条规定的“处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”,也就是说,既可以在拘留、罚款、警告这三种处罚中选择一种,也可以就拘留或罚款选择天数或数额。

2.选择行为方式的自由裁量权:即行政机关在选择具体行政行为的方式上,有自由裁量的权力,它包括作为与不作为。例如,《海关法》第21条第3款规定:“前两款所列货物不宜长期保存的,海关可以根据实际情况提前处理。”也就是说,海关在处理方式上(如变价、冰冻等),有选择的余地,“可以”的语义包含了允许海关作为或不作为。

3.作出具体行政行为时限的自由裁量权:有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限,这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。

4.对事实性质认定的自由裁量权:即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如,《渔港水域交通安全管理条例》第21条第(3)项规定:“在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的”可给予警告或罚款。这里的生产活动对海上交通安全是否“有碍”,缺乏客观衡量标准,行政机关对“有碍”性质的认定有很大的自由裁量权。

5.对情节轻重认定的自由裁量权;我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这样语义模糊的词,又没有规定认定情节轻重的法定条件,这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。

6.决定是否执行的自由裁量权:即对具有执行力的行政决定,法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。例如,《行政诉讼法》第66条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。法宝

二、不正确行使自由裁量权的表现形式

从以上的分类可以看出,行政机关行使自由裁量权的范围是很广泛的,几乎渗透到行政执法的全过程。但是,所谓“自由”是相对的,绝对的“自由”是不存在的。正如英国十六世纪某大法官所说:“自由裁量权意味着,根据合理和公正的原则做某事,而不是根据个人意见做某事……,根据法律做某事,而不是根据个人好恶做某事。自由裁量权不应是专制的,含糊不清的、捉摸不定的权力,而应是法定的、有一定之规的权力。”[1]自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力,……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”[2]

根据《行政诉讼法》的有关规定,不正确地行使自由裁量权的表现形式主要有:

1.滥用职权。它是不正确地行使自由裁量权的最典型的表现,其导致的法律后果——所作出的具体行政行为无效。滥用职权是一种目的违法,其特点是:自由裁量权的行使不符合法律授予这种权力的目的。它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私,以实现种种不廉洁的动机。人民法院对滥用职权的审查有两个方面:首先是确定所适用的法律、法规的目的(包括被适用条文的目的),其次是确定具体行政行为的目的,然后将二者相对照,以便确定是否滥用职权。由于滥用职权是一种目的违法,人民法院在确定法律目的和具体行政行为目的方面,难度较大,特别是对行使职权的目的难以取证。因此,笔者认为,应当从行政执法的全过程、与案件有关的各种情节、因素和行政执法的社会效果等方面来推定具体行政行为的目的是否违法,对此要充分尊重合议庭审判人员一致作出的认定意见。

2.行政处罚显失公正。凡法律、法规规定了法律责任的,其立法的一条重要原则便是合理和公正的原则。这里的合理和公正已不是一般意义上的合理和公正,而是通过法律的形式固定下来的合理和公正,即注入了国家意志的、成为法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正,就是违背了国家意志,即不符合立法本意,这实质上是滥用自由裁量权的又一表现形式。人民法院对显失公正的行政处罚,可依据公正原则予以变更。

3.拖延履行法定职责。由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限,因而何时履行法定职责,行政机关便可以自由裁量。行政管理的一个重要原则就是效率原则,如果违反这一原则,或者出于某种不廉洁动机,而拖延履行法定职责,也是不正确地行使了自由裁量权,人民法院便可依法判决行政机关限期履行法定职责。

三、关于衡量行政执法行为的标准。

现在普遍存在这样一种观点。行政机关行使自由裁量权的行为,不产生是否违法的问题,只有是否适当的问题。这实质上是关系到衡量行政执法行为的标准问题。

前已述及,自由裁量权是法律、法规授予行政机关的一种权力,因此,行使自由裁量权的行为必定是行政执法行为。我国法律体系是以成文法为本位,宪法5条规定了法治原则,即强调依法办事。因此,衡量某项行政执法行为的标准,只能看其是否合法,不合法即违法,这是符合逻辑学中的二分法的。如果评价某项行政执法行为抛开是否合法不谈,只讲是否适当,必然增加了执法活动的主观随意性、独断专横,甚至导致以适当为由堂而皇之地为目的违法而辩护,从而丧失执法的公正尺度,以致行政法律、法规的权威性受到动摇,更重要的是人民群众对依法行政丧失信心。可见,这种衡量标准的多元化是不可取的。只有在那些无法可依的情况下,作出的行政行为(非行政执法行为,与自由裁量权无关),才有是否适当的问题。

笔者认为,合法的行政执法行为必须同时具备以下两个条件:(1)在法律、法规规定的范围内;(2)符合立法本意。那种在法律、法规规定的范围内实施行政执法行为就是“合法”的观点。是对“合法”的曲解。如果不符合立法本意,即不符合法律、法规授予这种权力的目的,即便在法律、法规范围


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