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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
实践的理性回归:再论行政附带民事诉讼基础问题
【英文标题】 The Rational Regress: Rethink on the Fundamental Questions of Administrative Suit Attached with Civil Suit
【作者】 徐博嘉【作者单位】 西南政法大学行政法学院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 行政附带民事诉讼;基础问题;审判实例;行政审判改革
【英文关键词】 administrative suit attached with civil suit; fundamental questions; cases; reform of administrative litigation
【文章编码】 1008-7966(2013)06-0021-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 21
【摘要】

行政附带民事诉讼将行政诉讼与民事诉讼有机融合,在一并化解两种争议的同时,实现诉讼效益,确保裁判一致,给予诉讼参与人高效且实质的权益保障。虽然学界对于该种诉讼模式的成立与否存有争议,但重庆市自2012年起正式开展行政附带民事诉讼审判的试点工作,成绩斐然。基于对重庆市的审判实例的考察,通过实践的理性回归,明确行政附带民事诉讼的基础问题,以期实现对我国行政审判制度的改革。

【英文摘要】

Administrative suit attached with civil suit combines two suits to solve administrative and civil disputes at the same time, achieves the goals of cost-saving and unanimous decision, and protects the rights of litigant participants efficiently and substantively. Although still have arguments in relative theories, Chongqing have started the experimental unit of administrative suit attached with civil suit since 2012 and made brilliant achievements. So based on the cases of Chongqing, on the way of rational regress, to confirm the fundamental questions of administrative suit attached with civil suit and bring about the reform of administrative litigation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1223548    
  作为一种可以同时化解行政与民事争议的诉讼模式,行政附带民事诉讼在行政诉讼制度确立之时,便成为学界研究的对象,在20余年的时间里,亦有百家争鸣的景象。有关该诉讼模式的研究,虽然在学界尚存争议,但毋庸置疑的是,近年来行政附带民事诉讼已在审判实践中发挥了重大作用,在解决“官了民不了”难题的同时,行政诉讼实现真正意义上的“案结事了”。
  行政附带民事诉讼为行政与民事争议产生的交叉问题,提供了全新的救济渠道。该制度满足了诉讼程序效益原则,确保法院裁判的一致性,克服了两种诉讼各自的弊端,实现功能性互补,给予诉讼参与人高效且实质的权益保障。于此,以现有相关法律法规为基础,重庆市出台了《重庆市高级人民法院关于在部分中级、基层人民法院开展行政附带民事诉讼试点工作的通知》(以下简称“通知”),于2012年起正式开展行政附带民事诉讼的试点工作。为此,笔者结合现有行政诉讼理论,同时以重庆市的17件审判实例为考察对象,对行政与民事争议的交叉情形、行政附带民事诉讼的诉讼结构、受案范围与成立条件等基础问题进行分析论证,起到以理论指引实践,以实践反哺理论的效用。
  一、行政与民事争议产生交叉的两种情形论证
  (一)民事争议为核心,行政争议为附带
  对于此种交叉情形,民事争议是整个诉讼的核心所在,但行政主体所作出的具体行政行为,却对民事争议的化解起着一定的作用。笔者认为,此类案件在本质上属于民事诉讼案件,诉讼参与人的目的在于化解民事争议,保障自身的民事权益,并不会过多纠结于具体行政行为的合法性问题。而具体行政行为在此时,成为作出民事裁判的某一要素或者环节。因此,此类案件并不属于行政附带民事诉讼的研究范围,行政主体实质上并不参与诉讼。目前,此类案件主要围绕着各类民事侵权案件展开,主要涉及各类不动产登记、知识产权纠纷以及合同纠纷等情形。对于此类案件,现行《民事诉讼法》第150条第五款规定:“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的”,即通过民事诉讼的中止,等待在具体行政行为作出之后,恢复民事诉讼程序并作出相应裁判。
  (二)行政争议为核心,民事争议为附带
  此种交叉情形围绕着行政主体作出的具体行政行为的争议而展开,行政相对人对具体行政行为的合法性产生质疑遂提起行政诉讼,而民事争议是因此种具体行政行为的作出而产生,属于行政争议的衍生品。此种交叉情形为行政附带民事诉讼的重点,笔者认为主要包含以下两种具体情形:
  一种情形是因行政主体居间裁判民事争议,民事主体对于行政裁决不服而提起行政诉讼,旨在撤销或者变更行政裁决,保障其民事权益。此类案件在实践中屡见不鲜,最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“解释”)第61条规定:“被告对平等主体之间的民事争议作出的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”表明对于此类案件,法院在审判实践中可以将民事争议与行政争议进行并案审理,实现对行政争议与民事争议的同时化解。以“姚星福、冉(龙)群诉重庆市石柱土家族自治县人民政府土地登记附带民事房屋所有权确认纠纷案”(以下简称“姚星福案”)为例,被告特别提出以上述61条为依据进行抗辩,请求法院驳回原告的诉讼请求。但法院在判决中写道:“本案为颁发权属证书所引起的民事和行政纠纷交织的案件,当事人一并提起民事诉讼,通过并案审理的方式,可以解决当事人之间相互关联的行政争议和民事纠纷,以实现行政争议实质性结局的目的,减少当事人诉累,节省司法资源。所以,根据本案具体情况,原告可以提起行政附带民事诉讼。”表明在重庆市的审判实践中,对解释第61条进行了扩大解释,由此扩大了受案范围。
  另一种情形是行政相对人单纯针对具体行政行为提起行政诉讼,期望法院对其合法性进行审查,但在审理过程中却因行政诉讼原告、行政诉讼第三人的诉讼请求产生了新的民事争议,出于诉讼效率的考量,法院将行政诉讼与民事诉讼进行并案审理。以“重庆市华德机械制造有限公司诉重庆市江津区人力资源和社会保障局行政确认案”(以下简称“华德案”)、“重庆市聚友建设工程有限公司诉重庆市江津区人力资源和社会保障局”(以下简称“聚友案”)为例,原告请求法院撤销被告作出的《工伤认定决定书》,而原本作为行政诉讼第三人的胡正江与付本禹,在行政诉讼审理过程中,向行政诉讼原告提出工伤赔偿的民事诉讼请求,法院由此决定并案审理。可以说,重庆市的审判实践表明行政附带民事诉讼具备相当的可行性,为行政附带民事诉讼制度提供了良好的实践素材。
  二、行政附带民事诉讼的诉讼模式分析
  行政附带民事诉讼并不是将两种诉讼进行简单的合并,笔者以现有审判实例为依据,对该种诉讼的主体结构进行分析总结,同时对其在程序上特殊之处予以分析,旨在明晰行政附带民事诉讼的运行状况。
  (一)主体结构与特征分析
  附带诉讼最大的特点在于实现了诉的合并,实现了诉讼效益。诉的合并有利于简化诉讼程序,提高审判工作效率,并可以防止法院对几个有关联的诉作出相互矛盾的判决{1}。对于附带诉讼,不仅实现了诉讼参与人身份上的合并,也保留了诉讼的独立性。通过分析,笔者将该种诉讼的主体结构抽象为以下两种模式:
  一种是原行政诉讼原告与行政诉讼被告诉讼地位保持不变,行政诉讼原告为附带民事诉讼原告,行政诉讼第三人为民事诉讼被告。如诉讼主体结构1所示:小词儿都挺能整
  (图略)
  图表1:诉讼主体结构1
  另一种是原行政诉讼原告与行政诉讼被告诉讼地位保持不变,行政诉讼原告为附带民事诉讼被告,行政诉讼第三人为民事诉讼原告。如诉讼主体结构2所示:
  (图略)
  图表2:诉讼主体结构2
  在17件审判实例中,以冉静诉重庆市北碚区城乡建设委员会农村房屋登记案”(以下简称“冉静案”)等体现诉讼主体结构1的案件共5件,“蒲小琴诉重庆市江津区公安局治安行政处罚案”(以下简称“蒲小琴案”)等体现诉讼主体结构2的案件共12件。基于此,笔者认为行政附带民事诉讼应具备下述特征:
  首先,该种诉讼均有行政诉讼第三人介入诉讼。行政诉讼在行政主体与行政相对人之间展开,而涉及赔偿等诉讼请求的附带民事诉讼,则在行政相对人与行政诉讼第三人之间展开,行政主体并不参与。这是由于民事诉讼是在平等民事主体间展开,此外,如涉及行政相对人因具体行政行为提起损害赔偿诉讼请求的,则完全可以提起行政赔偿诉讼,而非行政附带民事诉讼。
  其次,该种诉讼实现了诉讼主体的合并,符合附带诉讼的实质特征。两种诉讼在行政诉讼原告上出现了重叠,表明行政附带民事诉讼将四方主体合并为三方。这与现行刑事附带民事诉讼不同,由于刑事诉讼与民事诉讼的被告是同一的,所以刑事附带民事诉讼是将四方主体合并为两方。
  最后,该种诉讼将两种诉讼进行有机融合,实现行政附带民事诉讼的独立。这点在审判实例中得到了充分印证,以各类工伤认定的案件为代表,行政诉讼所要解决的问题是
  《工伤认定决定书》的合法性问题,而附带民事诉讼的原、被告之间是围绕着工伤赔偿以及劳动关系等问题展开,法院在审理的过程中对行政争议与民事争议分别审查,保证行政附带民事诉讼自身的独立性。
  (二)诉讼程序特别之处在笔者整理重庆市审判实例时,发现行政附带民事诉讼
  在审判实践中存有一些独特之处,主要涉及附带民事诉讼的提起时间、审理方式、证据认定、结案方式、上诉问题几个方面。笔者在此将其提出,希望对日后行政附带民事诉讼程序上的建构有所助益。
  1.提起时间与证据规则
  对于行政附带民事诉讼的提起时间,在审判实例中反映出以下两种情况:如为诉讼主体结构1所示,则行政诉讼原告可以在起诉时或者审理过程中提起;如为诉讼主体结构2所示,则为行政诉讼第三人在审理过程中提起,由法院并案审理。
  由于行政诉讼与民事诉讼本质上是性质不同的两种诉讼,因此,在行政附带民事诉讼中,有关证据规则的使用应当进行区分,两种争议的审查应当分别适用《行政诉讼法》与《民事诉讼法》的规定。在重庆市的审判实例中亦是如此,以“冉静案”为例,行政诉讼被告负有行政诉讼的举证责任,而行政诉讼原告与第三人在附带民事诉讼中采用“谁主张谁举证”的证据规则。在对举证责任区分的基础上,法院对各方提出的证据分别予以认定。
  2.审理与审判方式
  同样作为附带诉讼的刑事附带民事诉讼,现有法律规定以“先刑后民”为基本原则。而对于没有法律规定的行政附带民事诉讼,应当采取怎样的审理方式?在审判实例中,法院做到了对行政争议与民事争议的“一并审理”与“一并审判”。以“姚星福案”为例,法院在判决中写道:“一、撤销被告石柱土家族自治县人民政府于1992年7月25日为第三人冉龙芳登记核发的《下集建(92)字第09374号集体土地建设用地使用证》;二、……争议的土木结构房屋三间和厨房一间(系原猪圈屋一间改建)的所有权由原告姚星福、冉隆群和第三人冉龙芳、岑维贵各享有50%……”法院首先对具体行政行为的合法性进行认定,继而对民事争议作出认定,实现了真正意义上的诉的合并。
  3.结案方式与上诉问题
  由于现行法律规定,行政诉讼是不允许进行调解结案的,有学者同时指出,行政附带民事诉讼中仅民事诉讼部分可以调解{2}。但在17件审判实例中,法院在调解结案方面取得了较大的突破。根据统计,以判决结案的仅有3件,以和解结案的有1件,而以调解结案的共计有13件。由此表明,行政附带民事诉讼完全适用调解甚至和解。以调解为例,在法院主持下,三方诉讼参与人对行政争议与民事争议同时进行调解,达成的调解协议在各方签名或者按手印之后产生法律效力,法院继而作出撤诉的裁

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}谭兵.民事诉讼法学[M].北京:法律出版社,2004:83.

{2}马怀德.行政诉讼原理(第二版)[M].北京:法律出版社,2009:44.

{3}吴恩玉.再论行政附带民事诉讼[J].公法研究,2010(8).

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