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【期刊名称】 《河北法学》
论行政许可法对政府的诠释
【英文标题】 On Annotation of Administrative Permit Law to Government
【作者】 吴传毅【作者单位】 湖南省委党校湖南行政学院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政许可法;有限政府;服务政府;高效政府;透明政府;诚信政府;责任政府
【英文关键词】 administrative permit law;limited government;service government;high efficency government;transparent government;credit government;responsibility government
【文章编码】 1002—3933(2005)02—0060—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 2
【页码】 60
【摘要】

2003年8月27日,十届全国人大常委会四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。这部法律的颁布施行,是中国政府顺应市场经济体制发展,适应WTO规则,与世界接轨的客观要求。这部法律对我国政府职能的转变将产生巨大影响,它为我国政府作出了有限政府、服务政府、高效政府、透明政府、诚信政府、责任政府等的崭新诠释。

【英文摘要】

The administrative permit law was adopted at the tenth Standing Committee of National People’s Congress of fourth on 27th August 2003 It is objective demand of the Chinese government adapted the market economy structure development.the rule of WTO,and the world.The administrative permit law will produce large influence of the function change of Chinese government.It gets up brand—new annotation for our government about limited government,service government,high efficency government,transparent government,credit government,responsibility government and so on

【全文】法宝引证码CLI.A.119849    
  
  

2003年8月27日,十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》,至此,历经五次会议审议的《行政许可法》(草案)终于修成正果,并于2004年7月1日起施行。这部法律的颁布施行,是中国政府顺应市场经济体制发展,适应WTO规则,与世界接轨的客观要求。无疑对中国政府职能的转变将产生巨大的影响。透视这部法律的内容,我们可以清晰地看出其对政府角色的崭新定位。

一、行政许可法诠释的政府为有限政府

有限政府是相对于无限政府或全能政府而言的。它指的是政府的规模、职能、权力和行为方式都要受到法律和社会的制约。政府之所以应该是有限的,一方面是源于市场经济本身的要求。市场经济是一种自主经济,市场对资源的配置起到一个基础性的作用。倘若政府对经济干预过多,必然会束缚生产者的手脚,扼杀生产者的积极性和创造性,窒息市场的活力,扼杀市场固有的作用。事实上,通过市场机制的作用,在很大程度上能够实现资源优化配置的目的。因为通过市场竞争,可以对企业形成经常的压力和动力,促使企业提高劳动生产率,降低生产和交易成本,加快企业自身的生产技术改造。而通过价值规律,则可以使资源得到合理的配置。况且,市场经济条件下的行业组织或中介机构具有自律性、公正性和服务性等特点,它既能充分反映市场主体的利益和要求,又能有效地承担社会的诸多职能,并成为政府与市场主体连接的桥梁和纽带。因而,根据市民社会和市场机制自身的功能,对公民和社会组织能够自主解决的问题,政府不宜介人,对市场机制可以有效解决的问题,政府同样不得介入。只有当市场失灵以及公民和社会组织无力解决的领域,政府才有必要出面解决。即是说“政府的必要性,最多在于社会和文明所不便解决的少量事务”{1}。另一方面,是源于管理的规律性。“有所为,有所不为”,是管理学的一条重要规律。什么都管,结果会是不该管的没有管好,该管的也没有管好。况且,一切由政府来包办,必然会造成政府机构的庞大,从而使政府无力支出。此外,由政府包办一切,必然会造成政府权力的集中,从而造成政府权力的腐败。

在计划经济年代里,政府的作用是全方位的,不仅要充当传统的维护公共秩序和社会利益的“守夜人”角色,而且还要充当分配资源、安排生产、照顾社会的“家长”角色。这种无所不包的“全能政府”事实上被证明是低效的政府。

行政许可法》第4条规定:设立和实施行政许可,应当依照法定权限、范围、条件和程序,即必须遵循法定原则。《行政许可法》还明确规定有权设定行政许可的机关仅仅是全国人大及常委会、国务院、省级人大及常委会和省级人民政府,其他所有国家机关无权设定行政许可,对国务院和省级人大常委会和省级人民政府设定行政许可还作出了法定的限制。并且,《行政许可法》还明确规定了可以不设定行政许可的种类。《行政许可法》第13条规定:公民、法人或其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或中介机构能够自律管理的等可以不设定行政许可。

行政许可法》的上述规定,为在实际工作中缩减行政许可项目提供了法律依据,可以有效地遏制政府盲目干预经济和社会生活领域的状况,使政府从以往繁杂的审批事务中解脱出来,给经济和社会发展留有更多的自由发挥空间,同时,也使政府可以腾出精力,更好地为市场经济和社会发展提供优质服务。《行政许可法》对上述内容的规定,无疑是对有限政府的诠释。小词儿都挺能整

二、行政许可法诠释的政府为服务政府

服务政府是指政府在公民本位、社会本位理念指导下,以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。政府之所以应该是服务政府,这是由民主政府的性质所决定的。在民主国家里,政府不过是受人民之托,代替人们并对国家和社会行使管理的机关,从总体上保护所有的人并具体地保护每一个公民的利益。正如洛克所言:“国家是人们组成的一个社会,人们组成这个社会仅仅是为了谋求维护和增进公民们自己的利益”。“官长的职责是:公正无私地行使平等的法律,总体上保护所有的人并具体地保护每一个公民属于今生的对这些东西(生命、自由、健康和疾病以及对诸如金钱、生命、房屋、家俱等外在物)的所有权”{2}。毋庸置疑,民主政府必由具有服务性质,否则,政府的存在便失去其合理性。正如美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》所宣称的:“为了保障这些权利(生命权、自由权和追求平等的权利等),所以,才在人们中间成立政府……,如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的,那么,人民就有权来改变它或废除它,以建立新的政府”,“任何政治结合的目的都在于保护人的自然的和不可动摇的权利”。

尽管服务政府是民主政治的题中之义,然而,在社会发展的进程中,政府的服务职能却被忽视,政府没有把自己定位于公共物品的生产者和经营者,没有以顾客或市场作为导向,而是把自己定位于高高在上、指手划脚的统治者,政府演变成为凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构。事实上,在很长一段时间里,政府一直以管理者和组织者的身份对公民进行管理和约束,公民只是政府手中的棋子,被视为行政关系的客体和实现行政管理目标的工具,公民不能对影响自己权利的决定发表任何意见,只能被动地予以接受和服从。我国在计划经济时代,实行党政合一的行政管理体制。政府对社会包括对个人的思想都纳入了管制范围,企业的人、财、物、产、供、销等均由政府操纵,企业的一切活动需要政府主管部门审批,社会资源绝大部分由政府掌管和分配,这种以行政权为核心的行政管理手段,严重制约和限制了生产者的积极性以及企业自身的活力,逐渐成为我国经济进一步发展的桎梏。

行政许可法》第6条规定:“实施行政许可,应当遵循便民原则,提高办事效率,提供优质服务”。第29条规定:行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。第30条规定:行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申清书示范文本等在办公场所公示。第32条规定:申请材料可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起视为受理。第33条规定:“行政机关应当建立和完善有关制度,推行电子政务,在行政机关的网站上公布行政许可事项,方便申请人采取数据电子邮件等方式提出行政许可申请。上述规定等,是服务政府理念的制度化表现,使政府行政更为人性化,更多地从群众的角度去考虑问题。《行政许可法》中贯穿的“宁可麻烦政府,也不麻烦老百姓”的理念,在客观上起到了促进传统的管制型政府向服务型政府的转化作用。

三、行政许可法诠释的政府为高效政府

高效政府是相对于低效政府而言的。总体而论,传统政府是低效政府。具体表现为机构多、层次多、机构设置重叠、人员多、官僚主义盛行、人浮于事等。传统政府的低效很大程度上源于其自身的错误职能定位。而这种错误职能定位已使政府很难适应世界新形势的变化,美国的公共管理学者戴维·奥斯本在《改革政府:企业精神如何改革政府》一书中指出:“这一类在工业时代发展起来的政府机构,具有延缓中央集权的官僚体制,专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统,这些机构已经不再能有效运转了……当世界开始变化时,它们一直未能作出相应的变革”{3}。

当今世界,政府的效率低下,几乎是普遍令人感到头痛的问题。李文良等在《中国政府职能转变问题报告》一书中指出:即使政府的外界环境和条件不变,政府自身也不会静止不动,它有一种自我膨胀和自我衰变的趋势,从而使其行政效率逐渐变低。英国著名历史学家、政治学者帕金森在《官场病》一书中,对英国政府组织机构的通病与官场恶习,以幽默讽刺的笔调进行了无情的鞭笞。由于官僚本义有喜欢“无事忙”和扩大下属机构,从而抬高自己身份的通病,因而行政机构总是按照一定的速度往上增长,从而增加了不必要的繁重任务量和繁琐的办事程序。此外,政府还会利用行政立法权不断扩大自己的职能范围,引起机构和人员的自我膨胀。

我国改革开放的总设计师小平同志十分关心政府的效率问题。他对旧体制下的行政效率很不满意。多次指出:“现在国际国内普遍感到我们人浮于事,官僚主义,办事拖拉,到处靠开会画圈过日子,许多问题一个电话就可以解决的,拖到半年解决不了。这样还搞什么四个现代化?”{4}“如果正在实现社会主义的劳动群众不能使自己的机关像大机器工业所应该工作的那样进行工作,那么也就谈不上实现社会主义了”{4},他还指出:“领导层有活力,克服了官僚主义,提高了效率,调动了基层和人民的积极性,四个现代化才有希望”{4}。无疑,在小平的心目中,理想的政府模式应该是一个高效率的政府。是人民所期望的政府。他说:“衡量一切工作的最根本标准,应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平”{4}。反之,就是低效的政府。除了效率的根本标准外,小平还结合具体工作谈到了许多具体的效率标准。例如,在具体工作中要减少公文旅行,缩短办事程序,减少会议,提高会议质量,为群众办实事等。小平同志关于效率标准的理论思想,以及根本标准的定义,为政府职能的转变和角色的定位提供了基本的思路、依据和尺度。

行政许可法》的出台,从法律角度规范了行政许可程序,简化了办事手续,规定了方便快捷的办事方法。首先,政府办公程序简化了。行政许可法规定,行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。这些规定,将使老百姓从中得到实惠,如跑的部门少了,盖的章少了,折腾的次数少了,为政府高效率运作提供了保障。其次,政府审批时间大为缩短。《行政许可法》规定,除可以当场作出许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长10日,并应当将延长期限的理由告知申请人。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的,办理时间不得超过45日,45日内不能办结的,经本级人民政府负责人批准,可以延长15日,并应当将延长期限的理由告知申请人。对审批事项办理时间进行限制,一方面可以节省时间,避免审批办下来后市场行情已经转向的情况;另一方面,有利于增强政府工作人员的时间观念,杜绝政府个别部门办事拖沓现象的发生。《行政许可法》对上述内容的规定,无疑是对效率政府的诠释。

四、行政许可法诠释的政府为透明政府

透明政府是相对于神秘政府而言的。它指的是政府机关的所有活动,立法、执法、提供资讯、社会服务,以及政府所掌握的个人信息等,除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外,都有义务向社会公众开放。众所周知,传统政府是一种神秘政府,政府的许多活动都处于不公开状态,从政府的机构设置、人员安排、职责权限到权力的运行规则和方式,乃至工作程序都很难为外人所知。传统政府的这一特性是与传统国家性质的定位相匹配的。因为传统国家的权力属于君王,不属于人民,人民不享有制约国家的权力,自然也不享有对国家事务的知情权和参与权。近现代国家权力来源的重新定位,使人民在国家生活中的地位发生了变化,人民不再是国家权力行使的客体,而反变成为国家权力行使的主体,人民有权主宰自己的命运,有权对影响自己权利的决定发表意见。人民要正确行使国家权力,一方面需要以法律为载体委托政府,由政府代替人民行政管理权。西方学者认为,宪法和行政法就是人民授权政府的授权委托书。路易斯·亨金就曾这样定义宪法:“宪法是人民

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}马清槐,等译.潘恩选集(M).北京:商务印书馆.1981.229—233

{2}洛克.吴之贵译.论宗教宽容(M).北京:商务印书馆,1982.5.

{3}戴维·奥斯本,等.改革政府:企业精神如何改革政府(M)上海:上海译文出版社,1996.123.

{4}邓小平文选(M)北京:人民出版社,1994.242,180.372.

{5}路易斯·亨金.邓正来译.宪政、民主、对外事务(M)北京:三联书社,1997 8.

{6}程浩.宪法精义·法治下的开放政府(M).北京:中国政法大学出版社,2002.147.148.

{7}李文良,等.中国政府职能转变问题报告(M).北京:中国发展出版社,2003 206.212.

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