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【期刊名称】 《河北法学》
论中国中央与地方府际权力关系的重构
【英文标题】 Restructure Chinese Center and Local Residence Occasion Power Relation
【作者】 熊文钊【作者单位】 中央民族大学法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 中央与地方关系原则;良性互动关系;法律保障;制度创新
【英文关键词】 principal of Chinese center and local relation;well move mutual concern;legal guarantee;blaze new trails about system
【文章编码】 1002—3933(2005)09—0018—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 9
【摘要】

中国中央与地方关系问题是国家体制改革的基本问题。论述了中国中央与地方府际权力关系的重构的若干原则、良性互动机制以及法制保障的问题。提出了处理中央与地方关系的八项原则:统一性与灵活性相结合原则、集权与分权相平衡原则、公民权利决定公共权力原则、地方自治原则、行政区划与经济区域相协调原则、行政区域与司法区域相分离原则、公共权力成本最小原则、中央与地方关系法制原则。并提出了构建中央与地方之间良性互动机制的若干途径。

【英文摘要】

Chinese center and local relation problem is the basic problem of national system reform.This paper have discussed Chinese center and local residence occasion power relation some principal,well mutual motivation system as well as the problem of legal guarantee,have put forward handling center and the prenciples ol local relation:unity and flexibility principle,centralization of state power and minute right appearance balanced principle and citizen right decide public power principle,local autonomy principle,administrative partition and judicial area appeatance split principle,public power cost minimum principle,center and localrelation the principle of motication system.

【全文】法宝引证码CLI.A.119811    
  
  

中国是一个幅员辽阔、人口众多、各地政治经济文化发展不平衡的多民族国家,如何正确处理中央与地方的关系,如何按地区划分居民,建立行政区域,如何分层设立国家机构以及如何进行中央与地方的分权等一系列问题乃是十分复杂而又至关重要的基本问题。说它复杂,是因为这个问题除了要受到统治者的意志因素制约外,还要受到诸如经济、文化、民族、宗教、历史、地理等各种因素的制约;说它重要,是因为:首先,它直接关系到国家的统一,民族的团结,社会的稳定;关系着整个国家的治理和国家政权的巩固与否,是国家政治生活的一个重要的原则问题。其次,它关系到能否充分调动中央和地方两个积极性,促进整个国家管理机制科学、高效地运转;关系到能否合理、有效地利用有限的资源,能否合理协调各方的利益关系,保障社会经济的协调发展,是国家经济发展的基础问题。其三,它也直接关系到整个国家的宪政结构和体制安排,是国家区域结构和国家政权结构的基本问题,是国家体制改革这一系统工程中首先应当关注的基础结构。

当代中国正在实现从计划经济体制向市场经济体制的转轨,原有的中央与地方关系已经显现出极大的不适应。对新型的中央与地方关系进行系统研究并探索建立适应中国社会政治、经济、文化发展的中央与地方权力划分模式,具有十分重要的现实意义。

在此,试就中国中央与地方府际权力关系的重构的若干原则、良性互动机制以及法制保障的问题谈谈笔者的认识,限于篇幅,许多地方做了大幅度的删节,更像是一篇论纲。

一、处理中央与地方府际权力关系的若干原则

(一)统一性与灵活性相结合原则

处理中央与地方府际关系,必须坚持统一性与灵活性相结合的原则。中国是统一的多民族国家,中央政府实施国家整体利益的代表,在处理中央与地方关系时,必须坚持中央的集中统一领导。但与此同时,又要考虑到,中国又是一个地域广阔、人口众多的多民族国家,各地区政治、经济、文化等发展状况又不平衡。因此,在坚持中央集中统一领导的前提下,又必须充分照顾地方的具体情况,发挥地方的主动性和积极性。统一性与灵活性相结合的原则反映在中央与地方政府的职能关系上,就是中央政府的职能定位要从整个社会公共利益的角度来促进国家经济和社会的发展,承担整个国家的宏观管理职能,提供全国性的公共产品,同时履行对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府作为中央全局利益的一部分,承担中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的相对独立的管理职能,提供地区性的公共产品。

(二)集权与分权相平衡原则

集权与分权原则要求避免过度中央集权,实行中央与地方政府的适度分权,同时把应该由中央集中统一行使的权力(特别是宏观调控方面的权力)收归中央政府。“既要有维护国家宏观调控的集中,又要在集中指导下赋予地方必要的权力”[1]。形成中央与地方政府之间合理协调的分工合作关系,实现集权与分权的动态平衡。

(三)公民权利决定公共权力原则

人类进入到市民社会,市场经济的发展,公民主体地位的确立以及身份关系向契约关系的过渡,一方面使得国家权力行使的范围以及行使权力的方式更加明确,另一方面公民权利与国家权力之间的关系需要通过宪法和法律进行调整。公民权利与国家权力的法律定位,首先就是要明确国家权力的来源和归属。《中华人民共和国宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。一切权力来自于人民这一宪法原理,引发了公民的宪政观念;其二,国家权力不得超越宪法和法律确定的范围,否则会引起立法和司法的混乱;其三,国家机关行使权力的方式也应有法律规范予以规定,因为它是依法行使职权的程序上的要求。这说明无论是中央政府或是地方政府的权力都只能在宪法和法律规定的范围内行使,从而形成公民权利与国家权力(公共权力)的有效宪政模式。

(四)地方自治原则

首先,地方自治是社会主义国家学说的题中之义。

其二,地方自治是实行民主宪政的重要基础。

其三,尽管近代中国的地方自治始于改革,卒于失败,但宝贵的历史经验值得注意。近代中国地方自治运动失败了,但并不能够据此断定地方自治不适宜于中国。实现了统一、获得了自由的当代中国人应当重新认识推行地方自抬制度的必要性。

(五)行政区划与经济区域相协调原则

虽然行政区和经济区存在着诸多方面的差异,但为便于整合经济区内的资源要素,经济区域的划分往往要考虑保持一定层次的政区完整。行政区域和经济区域的关系从根本上说是上层建筑与经济基础的关系。行政区划应以一定的经济区划为基础,使行政区划与发挥区域优势相结合,与实现区域经济发展战略相结合,与依托中心城市组织合理的经济网络相结合。一般说来,经济区域不论层次高低,都不外乎行政区的组合。国家划分一定的区域,设置一定的公共机构进行管理,其最主要的职责就是组织和协调当地的经济文化和社会发展。从设置公共行政机构的目的来说,行政区划也应当与经济区划相协调。

行政区划一经确定,则会反作用于经济区域的发展,成为促进或者阻碍经济区域发展的重要因素。因此,在改革和发展成为时代主题,以经济建设为中心的新的历史时期,为了更好地协调经济和社会的发展,一方面,行政区划应以经济区划为基础,适当调整行政区划及其建制,另一方面,经济区划应尽可能地保持一定行政区域的完整性,力求行政区划与经济区划的协调与统一,这是我国地方体制改革的重要方向{1}。

中国迄今为止尚无真正意义的区域规划与政策,除了规划与政策本身的不完善外,制度缺陷是这一问题的根本原因。第一,中国没有形成完善的区域制度基础。第二,目前的行政区域划分框架不能适应区域管理的要求。无怪乎区域经济学者称中国“不存在可供区域管理利用的区域划分框架”{2}。第三,区域管理手段残缺不全[2]。第四,缺乏有效的监督与评估机制。综上,区域管理是政府的职责,中国需要建立和健全区域管理制度。为了更好地促进区域经济大发展,行政区域不应与经济区域相分离、相脱节。

(六)行政区域与司法区域相分离原则

从法律社会学的视角看,司法独立是历史演进的结果,是与社会分工增加、社会生活复杂化的趋势相一致的实然命题{3}。同时,司法独立也是法理学上的应然判断。司法独立对于维系中央与地方政府之间良性互动关系,保障国家法治的尊严和统一具有重要意义。

现代社会中的司法独立可以从多方面来把握。首先,现代型法院制度应确立组织独立制度。所谓组织独立就是法院作为整体对司法事务享有自主决定权,不受任何组织以任何形式的干涉。其次,法院应当拥有自行决定并取得相应的司法资源的权力。法院预算应当由法院自行或与有关机关共同决定,预算数量应当充足,以切实保障法院有效地行使职能,正常地开展司法活动。其三,应当确立法官身份独立制度,提供法官的任职保障。

在中国传统社会中,司法几乎不存在独立性。中国法院制度的现代化,始于清朝末年的修律运动。尔后经过中华民国和新中国的建立和发展时期,到目前为止,应当说已初具“现代型”法院的形态,但是,当代中国的法院制度仍然受到传统观念的束缚,带有浓厚的传统性特征。因此,建立司法区域与行政区域相分离的体制格局有利于司法独立制度的建立,有利于建立中央与地方政府之间良性互动的府际关系。

(七)公共权力成本最小原则

政府职能的范围应该取决于市场和社会的需求。来自市场的需要是矫正市场失灵,而来自社会的需要则源于人们对公平的渴求。对于经济转轨的国家来说,市场的需要还来自建立和完善市场基础制度的需要。政府职能的范围也取决于政府自身的控制能力。这一系列因素的平衡,就确定了一国政府职能的适当范围{4}。在此基础上确立公共权力的范围,以最小的成本获取最有效的公益物品。这就是公共权力成本最小原则的基本理念。

政府的功能是处理整个社会所提出的公共事务,政府的规范目的是为了实现整个社会的福利最大化;政府的所有行为均是需要经济成本的,政府的所有支出均由公共收入来支出,政府的公共支出均用于公共事务的管理,均是为了实现整个社会的福利最大化。

公共管理机构(特别是地方政府机构)设置以及管理方式、管理效果等方面追求社会福利的最大化,实际上就意味着:在处理中央与地方关系中,如何确定中央与地方事权划分,如何建构行政区划的层级结构,如何协调社会经济活动,如何保障社会的稳定和进步等一系列公共事务,都应当奉行公共权力成本最小原则。

(八)中央与地方关系法制原则快醒醒开学了

中央与地方府际关系问题的实质就是中央与地方的权限划分问题,直接关系到国家的统一、民族的团结、人民当家作主和社会经济的协调与发展,是国家区域结构和国家政权结构的基本问题。

纵观世界各国,中央与地方分权问题,都是宪法和法律的重要规范内容。中华人民共和国成立以来,先后颁布过一些地方政府组织规则等规范性文件,但总体上,地方制度法制建设非常不健全,缺乏关于中央与地方国家机关关系以及中央和地方事权分配的明确的具体法律规定。在中央与地方关系的变革中,由于权力再分配的非规范化,导致了中央放权行为的随意性和政策的不稳定性,这就在客观上推动了地方政府的短期行为,也助长了地方政府任意扩张权力和利益范围的势头。同时,由于缺乏法度,广泛而活跃的制度灰色区域为腐败和投机行为提供了广阔的活动空间,直接加剧了政治腐败的蔓延。

总之,无论是社会主义市场经济体制的建立还是宏观调控机制的建立;无论是政府职能的转换还是政治体制的改革;无论是经济持续、健康的增长还是经济的快速发展;也无论是区域经济的差异还是解决地方利益的冲突;更无论民族的团结与共同繁荣还是国家的统一与社会的稳定等中央与地方关系的方方面面,都要求运用法律的办法,在法治的原则基础之上,正确处理好中央与地方的关系,实现中央与地方关系的法制化。

二、构建中央与地方的良性互动机制

(一)实行单一制国家结构形式,确立中央统一领导的权威

1.实行单一制,保障国家统一

单一制国家结构形式通常区分为地方自治型的单一制国家和中央集权型的单一制国家。最典型的地方分权型单一制国家当数英国[3],最有代表性的中央集权型单一制国家当数法国。中国实行的是中央集权型单一制的国家结构制度,其中央政府与地方政府的关系是单一层面的关系,地方政府的权限来自于中央政府的授权[4],不存在联邦制国家联邦成员所拥有的固有权限。单一制国家无论是中央政府还是地方政府,都是按照民主集中制的原则建立起来的,地方各级政府不仅是其同级权力机关——人民代表大会的执行机关,也是上一级政府的下级机关,它们要对同级人民代表大会和上级政府负责。

近代中国,从清朝末年到中华人民共和国成立前夕的半个世纪中,各种政治力量的代表人物几乎都曾一度提出过实行联邦制的主张.中国应实行单一制还是联邦制的争论多次起伏[5]。但历史选择了单一制,并发展成了现行宪法规定的这种适合中国基本情况的民主集中制单一制。这种有中国特色的民主集中单一制更符合中国的具体国情,既能保证国家的领土完整和主权统一,又分别针对不同地域、不同民族构成单位的实际情况分别建立在中央与地方之间纵向配置国家权力的行使权及其运用程序制度,同时,在这些制度中,充分照顾各自适用地区的微观差异。这一制度功能是联邦制所无法取代的,甚至其他的单一制类型也无法取代{5}。因此,继续坚持和发展民主集中的单一制国家结构形式是毋庸置疑的。

2.加强中央权威,树立全局观念

实践证明,在一个统一的国度里,没有一个总体的战略和统一的指挥是无法想象的。在当前新的历史条件下,处理中央与地方关系要坚持中央的统一领导,加强中央的权威。具体来讲:第一,加强中央权威是进行中央与地方体制改革取得成功的保证。第二,加强中央权威是计划经济体制向市场经济体制转轨的要求。第三,加强中央权威是保持社会稳定、维护社会秩序的要求。第四,加强中央权威是处理中央与地方、地方与地方关系的需要。

3.统一市场,强化宏观调控

市场经济体制要求建立统一的大市场,而以省为单位的块块分割和地方保护主义倾向,可能导致统一大市场受到挑战。地方分权加强了省级政府对地方经济的干预,导致各省之问生产能力的重复配置,各地方纷纷实施地方保护主义及各种变相的价格保护政策,降低了省级之间的贸易依赖度,出现了“省区地方保护主义”。在行政分权过程中,中央政府将大量的经济决策权和相应的财税权下放给地方政府,尤其是下放给省级政府,地方政府在权力下放过程中形成了自身的既得利益,在各种既得利益的趋势下,各地形成了辖区内的“统一小市场”,并在行政权力的作用下树立起道道市场壁垒,其结果便使统一的大市场受到分割。为了统一大市场,应当在中央政府的引导和干预下,打破地区封锁,培育和塑造与国际市场相联系的统一大市场。

市场经济本身虽能在资源配置中有效地发挥作用,促进生产力的发展,但他也有自身固有的弱点:他难以完全保证社会总需求与总供给的平衡,容易导致经济发展的周期性波动;难以保证市场竞争的公平与合理;无力解决经济发展所必需的基础设施建设和环境保护等问题;无力保证社会分配的公平性等等。社会主义市场经济的一个重要特征就是国家能够对经济进行必要的和有效的宏观调控。要使宏观调控有效、有序,就必须强化中央政府的权威。

(二)建立中央与地方合理分权体制

1.建立中央与地方合理的分权体制是社会政治经济发展的必然要求。

第一,中央与地方合理分权是与社会主义市场经济体制相适应的政治和行政管理体制的重要组成部分,是社会主义市场经济发展的必然要求。

第二,建立中央与地方合理分权体制,是社会主义民主宪政建设的必然要求。

第三,建立中央与地方合理分权体制,是中国社会转型的必然要求。

第四,建立中央与地方合理分权体制,是统一性与多样性相结合的原则要求

2.区分国家立法权与地方自治权

在单一制国家中,全国只有一个立法机关和一个中央政府,在国家内按地域划分行政区域,各行政区域的地方政府均受中央政府的统一领导。但是,现行宪法确立了二级立法体制国家立法权——省、自治区、直辖市享有的地方性法规的立法权,地方组织法和立法法实际上又发展成了三级立法体制:国家立法权——省、自治区地方立法权——省、自治区所在地城市和较大的市以及经济特区的市的地方立法权,再加上国务院的行政法规制定权、各部委和各省区政府的规章制定权以及自治州、自治县的自治条例、单行条例的制定权等,形成了一个多极立法体制,而且还有一些一般城市和地方也有许多自治事项需要规定,但没有制定相应规范性文件的制定权的复杂而混乱的局面。《中华人民共和国立法法》费了很大的劲试图理顺这类关系,但实际上由于基础结构性的原因,这类关系是难以理得顺的,所作出的努力也只能是权宜之计。

笔者主张区分国家立法权(单一制国家的国家立法权只能中央行使)和地方自治法规制定权两类。国家立法权的行使遵循《立法法》的规定,而不宜将国家的立法权与地方的自治权混同。地方自治权限通过国家制定的宪法和法律加以规定,地方自治法规的制定程序、适用范围、效力等级以及与国家立法的关系等由地方自治法规定。在实行地方自治的基础上,确定地方自治事项及其就地方自治事项制定地方自治法规的权力范围。至于自治法规在司法活动中是否适用、如何适用等事项也应通过法律加以规定。一且实行了普遍的地方自治制度,就不必按照所谓较大的市以上级别的地方才有权制定地方性法规这种不切实际的、不伦不类的标准划分立法权限了。

3.实行分税制基础上的财政分权体制(略)

推行分税制,首要的目的是要彻底理顺中央与地方关系,强化中央政府的宏观调控能力,从而全面推进社会的发展与进步。分税制是以事权划分为基础的。事权划分不仅明确了中央与地方的主权范围,而且明确了中央政府在整个政府体系中的地位。分税制使中央政府在权力分配和财政分配上明显优于地方,并使中央政府能通过对地方的财政返还和转移支付制度以及各种宏观调控机制,来协调、监督和制约地方。

4.中央政府与地方政府的职权划分与分工合作

实行分税制,不仅有利于中央集权,也是中央与地方都有明确而稳定的事权范围和税收来源。所以,分税制在保障中央政府集权的同时,也保障地方政府的分权。与传统关系模式下的地方政府相比,分税制下的地方政府获得了更大的自主权和发展空间。

中央政府的事权与地方政府的事权如何配置、如何分配,是一个十分复杂的问题,按照世界通行的做法,可以提出以下几条原则:

第一,凡是与国家利益直接相关的职能,由中央政府承担。根据这一原则,中央政府应履行的主要职能是:(1)加强国防现代化建设,推行独立自主的和平外交政策,维护国家的统一、独立、主权和领土完整;(2)维持全国的政治稳定和社会稳定,保持宏观经济的稳定;(3)建立统一的社会保障体系;(4)加强全国性的基础设施建设;(5)在全国范围内,调节收入和财富分配;(6)制定科学的国家经济社会发展战略,指导国家产业结构的调整;(7)培育和建立统一的市场体系,消除地方保护主义;(8)创造良好的对外经济交流与合作的环境,促进本国企业参与国际市场竞争;(9)建立和维护良好的市场秩序,保证市场经济的正常运行,抑制和防止市场的消极作用,为市场经济的发展提供良好服务;(10)积极发展国家的科技、教育、文化、卫生、体育等事业,努力提高国民素质和国民经济中的科技含量。

第二,凡是与地方利益直接相关的职能,由地方政府承担。根据这一原则,地方政府应履行的主要职能是:(1)履行区域经济调节和社会管理职能;(2)按照国家法律、法规和方针、政策,制定区域性经济和社会发展规划;(3)维护市场秩序,打破地区、条块分割,创造公平、公正、公开的市场竞争环境;(4)加强地方基础设施建设;(5)加强社会主义精神文明建设;(6)为市场经济发展服务;(7)发展地方的教育、科技、文化、卫生、体育等事业{6}。

第三,中央政府和地方各级政府都有提供共享物品和服务的职能。全国性的共享物品和服务,由中央政府提供。如维护主权、领土完整和国家统一,提供全国性的基础设施,制定和实施法律,维护国家的秩序和稳定等。地方性的共享物品和服务,由地方政府提供。如果提供地方性共享物品和服务会产生跨地区外部效应和规模效应,应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内化解决,并充分实现规模经济效应。只有当地方各级政府都无法实现这个目标时,该职能才由中央政府承担{7}。非全国性但是跨省区的政府职能,应由中央政府承担、组织或协调。例如长江、黄河等大河治理,跨省区的环境污染的治理,跨省区的基础设施建设,跨省区的疫病防治等。

第四,中央政府与各级地方政府的职能既应有分工,也应有合作。地方政府在履行自己的职能时,应当执行国家的法律、法规和各项方针、政策。中央与地方之间、地方政府与地方政府相互间都应当本着沟通、协商、互助、合作的原则履行好政府的职能。

(三)推行和完善地方自治制度

1.全面推行地方自治制度

如前所述,实行地方自治是马克思主义国家学说的题中之义,也是中国走向富强、民主、文明的必由之路。

当前,实现了统一,获得了自由的当代中国人正在为实现中华民族的伟大复兴而努力奋斗,改革开放和依法治国为我们重新思考地方自治这一问题提供了必要的社会条件。

(1)国家的统一、民族的独立、人民的空前团结,为新中国实现地方自治提供了政治保证。

(2)经济的发展使中国社会阶层发生了变化,传统的社会结构的解体,引发了社会各阶层不同的政治要求。扩大社会参与、实行地方自治,推进基层民主建设已成为不可回避的政治问题。

(3)分税制使得地方政府获得了自主管理地方事务,实行地方自治的财政基础。分税制下,地方政府将会成为一个自主性的主体,并且会逐步成为一个完整的利益单位。在这个过程中,地方政府会以利益单位的形式对中央政府的决策和行为施加影响,从而形成制约和制衡。分税制赋予地方的是财政上和行政上的分权,而在此基础上发展出来的地方自治,则是一种政治上的分权。因此,为了保证实行了分税制的地方政府走上良性发展的轨道,在进行财税体制改革的同时,还要进行相应的行政体制和政治体制改革。你怀了我的猴子

(4)民间财富的增长,使民众具备了政治参与的物质基础。市场经济体制下社会财富的占有方式和分配方式不同于计划经济体制,要求相应的政治体制与之相适应,而地方自治在一定程度上可以回应这种体制变化引发的要求。

(5)以经济区形式形成的地方间合作已经有了很大发展。密切的合作就会使合作的地方政府间形成各种共同利益和共同的默契,当它们在与中央“讨价还价”时,它们就会以联合的形式,借助联合的力量来制约中央。

(6)市场经济的发展、交通和通讯的发达,打破了旧中国各地区之间、城市和乡村之间的阻隔,建立了地区之间相互依存的联系,荡涤了地方割据的阴霾。

(7)教育文化程度的提高,使公众对政治参与的判断和认知能力大大增强。

(8)人口流动和分布的变化也对地方自治产生了一定的要求。“外来人口”对当地政府提供的服务范围和种类、数量和质量等也会产生各种要求{8}。

上述种种因素必然对中国的中央与地方关系产生冲击作用。当代中国的社会经济结构发生了重大变化,面对着现代政治发展的总趋势和新经济增长积蓄的新的权力要素,为保障国家的统一与安定、社会的发展与进步,最好的方法就是调整中央与地方的分权机制,在单一制国家结构形式下全面推行地方自治制度。

2.发展和完善民族区域自治制度(略)

3.坚持和发展“一国两制”的高度地方自治制度(略)

(四)完善中央对地方的监控机制

在单一制国家里,地方政府尽管可以拥有广泛的权限,但地方政府毕竟不是具有相对独立主权的政治实体。地方政府是中央政府的产物,其权限来自于中央的授予或特许,因而中央政府对地方政府的权限行使拥有监控的权力。中央对地方监控主要通过立法监控、行政

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}熊文钊.行政区划——国家结构和体制的基本问题(A).龚祥瑞.宪政的理想与现实(M).中国人事出版社,1995.293.

{2}张可云.区域大战与区域经济关系(M).民主与建设出版社,2001.516.

{3}苏力.法律及其本土资源(M).中国政法大学出版社,1996.130.

{4}毛寿龙.有限政府的经济分析(M).上海三联书店,2000.12.

{5}童之伟.国家结构形式论(M).武汉大学出版社,1997.383.

{6}薄贵利.集权分权与国家兴衰(M).经济科学出版社。2001.243—244,256.

{7}王绍光.分权的底限(M).中国计划出版社,1997.26—27.

{8}郑贤君.地方制度论(M).首都师范大学出版社,2000.87,385.

{9}任进.当代中外地方制度比较(M).人民日报出版社,2002.276,283.

{10}林尚立.国内政府间关系(M).浙江人民出版社,1998.355.

{11}刁田丁,等.中国机构改革的理论与实践:机构改革调控机制研究(M).法律出版社.1999.77—78.

{12}酣庆奎,等.中国地方政府体制概论(M).中国广播电视出版社,1998.128.

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