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【期刊名称】 《法学杂志》
部门规章和地方规章的效力等级
【作者】 季林【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1988年【期号】 6
【页码】 17
【全文】法宝引证码CLI.A.16270    
  目前常常碰到的问题:部门(国务院各部委)规章和地方规章(特别是省级政府规章)发生不一致时,谁的效力高的问题。这就需要明确部门规章和地方规章的效力等级。对此,我国法律未作出明确规定。
  笔者认为,由于部门规章和地方规章数量众多,关系复杂,要确定两者之间的效力等级,不宜采用简单的扬此抑彼的办法,而要从考察具体的规章入手,找出带规律性的东西,有的放矢地提出解决办法。我国目前现行的部门规章和地方规章,以其制定的目的和内容为标准,大体可以分为三类:为直接执行法律和国务院的行政法规而制定的执行性的规章,国务院各部门和地方政府为履行法律赋予自己的职责确定管理对象一定的行为规则而制定的自主性的规章;根据法律和国务院的行政法规的授权制定补充性的规章。
  由于执行性的规章和自主性的规章在上述三类规章中占很大比重,因此本文从这两方面的规章入手,对部门规章和地方规章的效力等级问题作一探讨。
  一、执行性的部门规章和地方规章的效力等级确定
  执行性的规章主要根据法律师事务所、行政法规制定,前者是后者的具体化,目击的都是为贯彻实施法律和行政法规。
  从法律、行政法规授权部门和地方政府制定执行性的规章的情况来看,有以下几种:
  1.只授权部门制定规章的。主要涉及由国家集中统一管理和监督,中央进行宏观调控方面的内容,如涉外经济、工商行政管理、税收、物价、金融、海关、铁路等。具体如《城乡个体工商户管理暂行条例》规定“实施细则由国家工商行政管理局制定”等。
  2.只授权地方政府制定规章的。主要涉及多个部门业务,需要由地方政府具体组织实施的综合性的行政管理事务以及需要各地结合实际作具体化规定的事项。这部分规章又包括两种情况,一是不需报国务院行政主管部门备案的;二是需要报国务院行政主管部门备案的。前者如《森林防火条例》、《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》、《野生药材资源保护管理条例》、《广播电视设施保护条例》等都规定,省、自治区、直辖市人民政府,可以依据本条例,结合当地实际情况,制定实施细则或实施办法,后者如各种涉及地方税种的税法以及劳动制度改革等方面的行政法规,具体如《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例人丑就要多读书》规定“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施细则,并送财政部备案”等。
  3.既授权部门制定规章又授权地方政府制定规章的。主要是涉及综合性管理内容,部分规范需要部门规章加以具体化,部分规范需要地方政府制定规章保障实施的事项。具体如《化学危险物品安全管理条例》、《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》等行政法规均规定“各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关主管部门可根据本条例或本办法,制定实施细则或具体实施办法”等。
  4.授权部门和地方政府均可制定规章,但地方规章的制定必须以部门规章为依据。具体如《高等教育自学考试暂行条例》规定“国家教育委员会根据本条例制定实施细则。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例和国家教育委员会的实施细则,制定具体实施办法”等。
  5.授权部门和地方政府共同制定实施规章的。这种规章比较特殊,数量也很少。如《国务院关于鼓励投资开发海南岛的规定》规定“本规定的实施办法,由国务院有关主管部门会同海南省人民政府制定”。
  以上情况表明,执行性的规章的制定必须经特别授权,而行政法规的这种特别授权无论从理论上还是从实践上看,都起到了划分中央部门和地方政府的行政立法即制定规章的范围的作用。宪法

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