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【期刊名称】 《法学杂志》
现代行政管理必须有法可依和依法办事
【作者】 夏书章【分类】 行政管理法
【期刊年份】 1988年【期号】 6
【页码】 2
【全文】法宝引证码CLI.A.16262    
  在讨论关于行政管理改革问题的文章里或发言中,大概都少不了提出行政管理法制化的要求。这就是说,现代化、科学化的行政管理,必须有法可依和依法办事。也就是说,在争取有效地进行行政管理改革之际,一定要不失时机地加强行政法建设和认真开展行政法学研究。
  实践证明,在行政管理改革过程中,忽视同步加强行政法建设的作用和研究行政法学而置行政管理工作的状况和需要于不顾,同样都不能收到预期的效果。我们把行政管理学和行政法学比作两个亲密相依的姊妹学科,决非偶然。但是,长期以来直到目前为止,重点应在于强调法治。
  一、行政管理应当是有法律根据的合法活动
  行政管理是国家最主要的职能之一。尽管管理都是服务,但其与别的管理的根本区别,在于它以国家的名义,行使或运用国家的权力,对全国范围或其所管辖的地区内的下属机构、各种团体和个人,有组织地进行往往是具有强制性的管理。这种权威性的后面,是国家的权威。为了国家安全、社会秩序和人民福利等,在正常情况下,都应该是有令则行和有禁则止。
  上述行政管理活动,在“君权神授”、“真命天子”、“联即国家”等绝对专制的社会和历史时期,根本谈不上什么法治。常见的是以言代法,权即是法,甚至为所欲为,无法无天。这类现象在法制不健全和行政管理人员素质低下的国度和地区,至今仍不难看到或时有所闻。
  可是,凡经历过资产阶级民主革命的近现代经济上比较发达的国家,在实施民主宪政的同时,莫不注意和努力将国家行政管理活动纳入法制化的轨道,借以防止形成专制独裁的局面。在国家体制中,也力求能够发挥权力的“制衡”作用。对行政管理活动本身,则通过法律形式杜绝越权、侵权等情况的发生,尤其重视(至少在理论上)保障公民权利。这无疑是历史发展中的一大进步。
  社会主义并不一般地摈弃法制,而是以更切实、更民主、更健全、更完备的社会主义法制取而代之和更加坚持维护法制的尊严。在社会主义初级阶段,也应该如此。只是由于历史的原因,过去在较长的时期内,对于行政管理必须有法可依和依法办事重视不够和措施乏力,现在则面临改革和亟待加强。其实,《中华人民共和国宪法》(1982)中对此早有原则规定,问题在于行政立法工作要及时跟上。
  二、宪法时行政管理活动已有最根本的原则规定
  宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,也是我们习惯上所称的“母法”。对于行政管理法制化的要求,可以在宪法中找到最根本的依据。关于这一点,其依据可以说比其他任何方面都多。要加以证明并不难,通读宪法全文便能够得到鲜明和深刻的印象。
  为了说明问题,简易的办法是摘引若干直接有关的宪法小词儿都挺能整条文为例:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务”,“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”,“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度。不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。等等,还有很多有关条款,特别是关于国务院的职权和地方各级人民政府的权限等,无不涉及需要有法可依和依法办事的问题。
  如果无法可依或有法不依。那么,宪法原则要通过行政管理去实现的要求能否办到、办好,岂非失掉保证或无从查考?宪法的严肃性也就要受到影响。法制是一项系统工程,有“母法”,还要有“子法”,即“子系统”。缺少相应的行政立法,宪法对行政管理活动所作的最根本、最重要的原则规定,便有成为空文的危险。
  三、行政管理的宪法原则必须由行政法来具体化
  我国宪法序言的最后一句话是:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这一庄严宣告,既有充分的理论根据,又有实践意义。
  不过,必须怎么做和如何才能确实做到之间,还有一大段距离。宪法条文除个别事项写得很具体,如……年满十八周岁的公民……’,(第三十四条)、“……以全体代表的三分之二以上的多数通过”(第

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