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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
试论民事行政检察制度的改革完善
【作者】 欧阳治【作者单位】 上海市人民检察院第一分院
【分类】 诉讼制度【中文关键词】 民事行政检察 制度 监督
【期刊年份】 2006年【期号】 1
【页码】 93
【摘要】

当前民事行政检察制度在监督程序、监督范围及监督方式等方面存在许多问题,我们应当从强化抗诉再审程序、增加监督手段、赋予案件侦查权、参与刑事附带民事诉讼及完善现行工作机制等方面进行改革和完善。

【全文】法宝引证码CLI.A.1102953    
  
  在我国,民事行政检察作为检察机关法律监督职能的重要组成部分,对于民商法和行政法的统一正确实施,具有十分重要的作用。自1990年10月施行《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)、1991年4月施行《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)以来,我国的民事行政检察经历了从无到有的起步阶段、从小到大的发展阶段,正呈现出蓬勃发展的态势。十余年的锤炼在积淀理论和实践经验的同时,也凸现出一些问题,这里既有对民事行政法律监督认识上的误区,也有检察机关自身构建上的不足,但制度缺陷问题是阻碍民事行政检察工作持续发展的瓶颈之一。本文试从民事行政检察制度现有问题分析着手,提出若干完善建议。
  一、民事行政检察制度的现存问题
  (一)立法的原则性,造成监督程序的缺失
  从现行我国民事行政法律监督的立法体系来看,根据《中华人民共和国宪法》第129条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”、《人民检察院组织法》第5条“各级人民检察院对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督”之规定可见,虽然我国已经以根本法形式确立了检察机关法律监督机关的性质,亦以基本法的形式明确了人民检察院对人民法院的审判活动有权监督。在民事行政检察方面,主要体现在两部诉讼程序法中。根据《行政诉讼法》第10条、第64条和《民事诉讼法》第14条、第185条规定可见,两部诉讼法都存在总则规定过于笼统与分则规定过于狭窄的矛盾。从总则部分的规定来看,《行政诉讼法》第10条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”、《民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的规定,虽然明确了检察机关民事行政法律监督的对象,但并未明确监督者与被监督者之间的权利和义务关系,也未规定检察机关民事行政法律监督权的实施途径。从分则部分来看,涉及民事行政法律监督的条款只有5条:即《行政诉讼法》第64条,“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”;《民事诉讼法》第185条,“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有下列情形之一的,应当按照审判监督程序提出抗诉:……”;《民事诉讼法》第186条,“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审”;《民事诉讼法》第187条,“人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的,应当制作抗诉书”;《民事诉讼法》第188条,“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭”的规定。上述条款并不能涵盖总则部分规定的整个“行政诉讼”和“民事审判活动”,也未能明确检察机关“按照审判监督程序提出抗诉”,法院“应当再审”的整个诉讼程序。由此可见,立法上原则性的缺陷,已经导致了我国民事行政法律监督程序的缺失,影响了检察机关民事行政法律监督权的全面实施和具体操作。
  (二)方式的单一性,造成监督范围的狭窄
  从法律层面来看,《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对检察机关民事行政法律监督权的行使都只规定了一种监督方式,即“按照审判监督程序提出抗诉”。实践中检察机关虽然以检察建议、纠正违法通知、检察意见等其他方式对人民法院、当事人和诉讼参加人的一些违法行为和错误进行监督,但这些方式毕竟不是法定的监督方式,即便是已经由《人民检察院组织法》确定的检察建议,也没有与抗诉同样的强制法院“应当再审”的监督效力。因此,抗诉仍是检察机关民事行政法律监督的主要手段,甚至是唯一手段。而从抗诉的法律特征来看,抗诉方式的适用范围仅限于人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决和裁定,这与《行政诉讼法》第10条、《民事诉讼法》第14条规定的“行政诉讼”、“民事审判活动”显然无法等同。就“行政诉讼”而言,既包括法院的审判活动,也包括诉讼当事人的诉讼活动;就“民事审判活动”而言,虽不包括当事人的诉讼活动,但涵盖了法院受理起诉、审理前的准备、开庭审理、诉讼中止和终结、作出裁判的一般程序性活动,也包括法院按照特别、督促、公示催告、企业法人破产还债等程序进行特殊程序性活动。因此,已经发生法律效力的民事、行政判决和裁定只是“审判活动”中的部分内容。
  (三)审级的重叠性,造成监督效率的低下
离婚不离婚是人家自己的事

  首先,根据现行法律规定,终审法院的上级人民检察院才有权提出抗诉,即我国民事行政法律监督采用的是“上级抗”的方式。实践中,这种“上级抗”的程序设置存在以下弊端:一是造成上下级检察机关内部人员配置和职能承担呈反比,并不利于人力的利用和资源的产出。目前不容忽视的问题是,一个上级院还必须承担自行受理案件及上级院交办案件的审查任务,人员配置和工作任务呈现极不平衡的状态,这种超负荷运作模式不仅不能提高效率,同时也可能影响公正。二是在现有司法程序中,基层院不能对确有错误的同级法院生效裁判实行直接的法律监督,只能作为上级院的一种协助力量,客观上使其法定职权受到一定程度的削弱,也影响了基层院工作的积极性。三是从检察机关办理申诉案件的法定期限来看,自受理到立案,审查期限为1个月,自立案到建议或提请抗诉,审查期限为3个月,这其中还要扣除向法院调卷的时间,因此一件申诉案件从基层院受理申诉到最终结案将历时4个月有余。嗣后如基层院提请上级院抗诉,上级院又需3个月甚至更长的审查期限,如建议提请抗诉,更要经过两层上级院的法定审查期限,单单累计正常的审查期限,也可能超出1年。暂且不论这种审级设置是否有利于尽快平息讼争、解决矛盾,仅从当事人的角度出发也无从感受检察机关审查的“慎重”。加之有些案件经过三级院审查后最终可能作出“不支持申诉”的决定,即便结案意见是正确的,当事人也会因审查周期过长,对检察机关的工作效率提出质疑,进而影响检察机关在群众心目中的执法形象。
  其次,根据最高人民法院的司法解释,上级人民检察院对基层人民法院发生法律效力的民事判决、裁定向中级人民法院提出抗诉,中级人民法院可以再审,也可以交由原作出生效裁判的基层人民法院再审。与之相适应,2001年9月30日最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》也在第44条第2款中规定了“受理抗诉的人民法院指令下级人民法院再审的,提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出席再审法庭”,从而打破了原先立法规定检察机关提出抗诉的案件,由接受抗诉的法院进行再审的“上级审”格局。由此引出的问题:一是从司法程序来看,法律规定只有上级人民检察院才有权对下级人民法院的生效裁判予以监督,这一程序设置本身就存在由上级人民法院纠正下级人民法院错误裁判的立法目的,也符合上下级人民法院之间监督关系的法律性质,然而“两高”以司法解释的形式使“上级审”形同虚设,有悖于上位法的立法本意;二是从检察机关的监督效力来看,抗诉只是启动再审程序的一种途径,检察机关法律监督的效力必须通过法院的再审程序来实现,而将抗诉案件交由原审法院进行再审,原审与再审集于同一审判机关的现状,再一次削弱了检察机关外部监督的效力;三是从法院的再审结果来看,虽然法律规定必须另行组成合议庭进行再审,但基于同一法院内部的机构设置,容易使当事人对再审法庭审理的公正性产生怀疑,也会影响再审合议庭对案件的正确判断和审理。因此,在“上级抗”已经存在诸多弊端的情形下,又采取“同级审”的方式,不仅是对司法资源的极大消耗,也难以提高民事行政法律监督的效率。
  二、民事行政检察制度改革完善的若干建议
  实现民事行政检察改革的目标应从现有制度完善和将来立法改革两个层面进行设定,以期更好地发挥检察机关民事行政法律监督职能。
  (一)强化抗诉再审程序
  抗诉程序上,应当建立以“

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