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【期刊名称】 《行政法学研究》
城市基础设施建设投融资体制改革的法律原则、问题及路径
【英文标题】 The legal basis principle and path of city infrastructure construction investment and financing system to reform
【作者】 朱海波【作者单位】 中共广东省委党校
【分类】 基本建设法【中文关键词】 城市建设投融资体制改革;公共性;法律
【英文关键词】 City construction investment and financing system reform;Public interest;Law
【文章编码】 1005-0078(2001)04-040-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 40
【摘要】

城市化进程的加快要求进行城市建设投融资体制改革。公共性是当前城市基础设施建设必须遵循的宪法原则。我国当前城市基础设施建设面临缺乏统一的城市基础设施建设投融资基本法、地方政府城市基础设施建设投融资平台设立和运行等制度不健全以及改革后政府的公共性职责不清等弊病。应当进一步完善相关法律制度、推动政府城市基础设施建设投融资平台组织革新并以公共性为原则完善政府的监管职责。

【英文摘要】

The city changes a course accelerate requirements for city construction investment and financing system reform. Public is the current city infrastructure construction must follow the principles of the constitution. China's current city infrastructure construction is faced with the lack of a unified city infrastructure construction to cast financing law, local government of the city infrastructure construction investment and financing platform for the establishment and operation of such system is not perfect and reform of the public nature of the government responsibility is not clear. We should further improve the relevant legal system, promoting the government of the city infrastructure construction investment and financing platform for organizational innovation and public principle of the government's supervisory duties.

【全文】法宝引证码CLI.A.1159229    
  
  我国城市化进程不断加快,对城市基础设施[1]需求亦日益扩大。传统计划经济体制理念下以政府财政直接投入为主导、行政配置资源为主体的传统城市基础设施建设体制,已无法适应当前我国城市化进程的需要。特别是1994年分税制改革对地方财权的上收和1994年《预算法》等法律、法规对地方政府融资的禁止,令地方政府面临财源有限却要承担越来越多的公共服务职能的困境,地方财政收支矛盾因而日益突出,迫切需要进行城市基础设施投融资体制改革。城市基础设施建设投融资体制改革的目标,是将原由行政部门直接供给的公共产品和公共服务,授权或委托社会专业组织和部门提供,促进城市建设中的政府垄断行业向健康的市场化格局转变。我国城市建设投融资体制改革是政府职能转变的重要方面,深入研究城市建设投融资体制改革中涉及的法律问题,审慎构建符合我国国情的城建投融资法律体制,是支撑我国城建投融资体制合理构建的基础。
  一、城市建设投融资体制改革的法律背景与实践背景
  现代法治国首先表现为形式法治,即国家承担维护领土安全、维持国内秩序以及履行法律所设定范围内的公共任务。20世纪初福利国家的出现促使西方各国全面介入社会生活与社会问题领域,行政权的法律控制模式亦随之由传统“守夜人”政府管理理念下的行政限权模式,向凯恩斯主义刺激下的行政扩张和行政授权模式转变。20世纪80年代后,全球经济一体化进程的加剧以及西方各国政府普遍面临的财政、管理和信任等危机促使各国政府逐渐卷入新公共管理和新公共服务运动,[2]借用私营部门的管理技术大力推进政府职能市场化,包括转变政府行政观念,扩大公众对政府公共行政管理的参与程度,提高公共服务质量等等。[3]我国20世纪70年代以来随着全能主义国家向民主法治国家的转型,政府职能亦随之转变。狭义而言,政府职能转变是指政府领导和管理经济工作的方式、方法的改革。广义而论,政府职能转变则是指政府的职权、作用、功能的变化、转换和发展。具体到我国,政府职能转变主要包括:第一,政府管理权限,由“无限权力的政府”向“有限权力的政府”转变,由“全能政府”变为“必要权力政府”;[4]第二,政府管理方式,由单一行政管理,向经济的、法律的、行政的多元管理手段转变;第三,政府管理能力,由单一的权力能力,向权力能力和权威能力相结合转变;第四,政府管理观念,由面向计划经济的观念,朝市场经济的观念转变。[5]换言之,我国的政府职能转变,就是要使政府从原有的计划经济下微观决策者与执行者的角色,向市场经济体制下宏观管理者的角色转变。
  1.在政府决策层面。与政府职能转变相适应,脱胎于计划经济模式下的政府主导型公共服务供给模式,开始向政府与市场、社会合作的供给模式转型。以市场为依托,拓宽城市基础设施建设的投融资主体,形成多元的资金来源,成为选择路径。1988年国务院发布了《关于投资管理体制的近期改革方案》,第一次以政府文件形式正式赋予企业投资决策权,投资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资模式转变。2001年,国家计委发出《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》,鼓励和引导民间投资参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2004年国务院发布了《关于投资体制改革的决定》,在界定政府投资职能、拓宽项目融资管道、健全投资宏观调控体系等方面做了开放性规定,提出引入市场机制,充分发挥政府投资的效益,吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。
  2.在宪法、法律和行政规章层面。随着我国社会主义法治进程的加快,城市建设投资的相关法律、法规相继出台,投资主体的多元化和投资领域的扩大化进一步获宪法、法律和行政规章的保障。在宪法、法律方面,2004年《宪法》修正案将宪法11条修正为“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。”2004年《宪法》修正案将宪法13条修正为“公民的合法的私有财产不受侵犯”。2004年《行政许可法

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》的总原则是减少行政许可和行政审批,依法实施许可,保护信赖利益,这为城市建设投资准入法治化提供原则性保障。而在行政规章层面,2002年,建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,将公用事业改革进一步具体化。2004年又出台《市政公用事业特许经营管理办法》,部分省市、自治区、直辖市以此为依据也出台市政公用事业经营管理办法,以规范性文件的方式对公用事业改革进行规范。2010年,为了实施扩大内需、帮扶民间资本的经济政策,国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,为民间资本进入公用事业领域提供了强有力的政策支撑,进一步推进公用事业的市场化运行模式。
  3.在实践层面。一些省市积极推进城市基础设施建设投融资体制改革,按照政企分开的原则,广泛吸引社会资本参与城市建设,将政府部门的投资、融资、建设、运营统一划归投融资主体,将原来分散在各部门的城建资产和其它政府性资产及权益统一由投融资主体运营管理。成立城建投资公司(或集团)作为政府主导的城建投融资主体,并明确其城市建设投融资的主管道地位。上海1992年就成立了市城建投资总公司,作为政府城市建设投融资平台公司,以企业举债的形式,通过向金融机构融资和吸引社会资金等多种方法,全方位筹措城市建设资金。2008年,广州通过《城市建设投融资体制改革方案》,明确提出在水务、垃圾处理、地铁、交通、燃气、亚运城建设、新中轴线建设等七大领域先行先试推进城市建设投融资体制改革,培育七大投融资集团。2009年,河北省政府出台《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》,以资产重组为手段,做大做强城建投融资主体,构建政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制,从而实现城市自然资源的资产化、存量资产的资本化、行政资源的一体化。
  二、公共性是城市基础设施建设必须遵循的法律原则
  城市基础设施是为社会生产和再生产提供一般条件和服务的部门与行业,是城市未来生存的基础条件。城市基础设施建设属于政府公共产品,不以营利为目的,具有“公共性”的实质。世界上绝大多数政府承担着城市基础设施建设的供给责任,并以公有制的形式实现城市基础设施所担负的社会目标。[6]公共性的涵义包含两方面,首先是实质意义,其次为涉及对象。“公共”的实质就是“公共利益”(public interest),公共利益不是个人利益的简单集合,也不是多数人利益在数量上的直接体现,它是社会共同的、整体的、综合性和理性的利益。[7]学者哈蒙(M. Harmon)将其界定为“在一个民主的政治系统中诸个人与诸团体政治活动持续变动所产生的结果”,[8]这一定义说明公共利益是民主政治系统的产物,社会公益不同于私益,具有全民性、公平性、福利性与正当性,能够经由民主的程序予以体现。在公共利益下,政府一切行政行为,特别是公共产品和服务要对所有公民开放,让所有人都有权享有、使用和监督,并透过民主沟通完善公共服务。
  对于公共性,其宪法渊源来源于权利的保障,特别是人权保障理论。我国《宪法》33条规定,国家尊重和保障人权。第26条规定国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其它公害。生存权和发展权是首要人权,基于《宪法》的保障,国家须确保公民包括生存权在内的人权得以落实及不断改善。政府提供保障人权的公共服务,是责无旁贷的天职。以《宪法》为基础,城市基础设施的“公共性”还具有以下几个特征:(1)不可替代性:城市道路、供水、燃气、垃圾处理对民生不可或缺,具有无可替代性的特质。(2)社会性:城市基础设施的普及、完善与功能提升,与民众生活质量关系密切,也影响经济发展及城市化进程。(3)敏感性:城市基础设施与群众的关联度高,与日常生活密切相关,一旦发生供给不足或质量不佳、调整价格等情况,都会立即受到社会大众与舆论的关注,对社会稳定产生影响。(4)持续性:城市基础设施属民生必需品,交通、地铁、自来水、燃气、垃圾处理等公用事业开始营业后,持续经营及维持稳定供应是公共服务提供者的一项重要义务。(5)独占性:受资源的稀缺性和地域分布的限制,形成自然垄断和区域垄断,更加深了对公众生活的影响。
  从实际经营上看,城市基础设施建设属于资本密集型产业,其初设期投入生产设施的成本与日后更新及扩充设备的资金投入,不但金额庞大而且一次投入较巨。政府如果全面放开该领域由民间投资,如无重大经济利益,一般乏人问津。这种经营型态,将导致投资者不断以调价为手段来求生存并赚取利润。其后果是社会公众负担不断增加,同时亦失却公共政策的公平性。如英国的自来水事业民营化导致五年内水价上涨一倍,部分弱势群体在民营化之后因无法负担水费而被剥夺用水权。[9]再如20世纪90年代晚期的巴西电力私有化,使居民消费价格上升65%,远高于通货膨胀率;还有秘鲁的私营电力公司在1992至2002年间将实际价格提高了14倍。[10]而我国南京的投融资改革在成功融资建造长江二桥和三桥后,股东取代政府的主导地位,使原本的年票制等交通分流计划无法实现,南京因而被迫收缩融资战略,新建长江四桥。
  从法律基础和社会实践中考察,基于人权保障和社会公平的追求,国家作为社会的集合体,有责任保障与国家成员生存密切相关的自然资源和公共基础设施的分配和使用的公平性、经济性和安全性,以为社会集体生活创建基本的共有和共享平台。在宪法为基础的法制体系下,宪法和法律对于保障政府的公共性具有根本意义。宪法之下,政府的权力来源于人民授权,政府存在目的是为人民服务,因此,政府依法行政,必须有效回应公民的合法诉求,提供良好的公共服务,政府的公共性成为政府合法性的基础。前述理论基础和实践事例表明,以现阶段城市基础设施建设的经营环境而言,政府对于涉及民生的城市基础设施,应承担“公共性”产生的公共服务责任,不断提高服务水平和保障能力,这是城市基础设施建设的重要属性,亦是城市基础设施建设投融资体制改革所应遵循的法律基本原则。
  三、当前城市基础设施建设面临的法律瓶颈
  城市基础设施的公共性特质,决定了政府在投资建设中应发挥不可替代的主导作用。这一主导作用在传统体制下体现为:由政府一力承担投资者、建设者与运营管理者的任务。随着我国经济社会体制转型与市场经济的迅速发展,城市基础设施投融资体制改革的目标是建立“政府引导、社会参与、市场运作”的新模式。[11]但是在实际推行中,城市基础设施投融资体制改革仍存在不少

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