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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
中国的司法改革:问题与趋势
【作者】 刘作翔【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 司法制度
【中文关键词】 司法体制改革;司法改革历程;证据制度;信访制度;司法公开
【文章编码】 1007-788X(2012)04-0001-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 1
【摘要】 中国的司法体制改革是在中央统一部署下开展的由上而下的一种改革活动,它和整个中国的其他改革一样,是有组织、有领导、有步骤地进行的。2002年党的十五大提出了司法体制改革,十六大、十七大都对司法体制改革提出了具体的要求。2004年成立了中央司法体制改革领导小组,对司法体制改革进行了统一部署;2008年12月,党中央转发了《中央政法委员会关于优化司法体制和机制改革若干问题的意见》,确立了优化资源配置,完善宽严相济司法政策,加强政法队伍建设,改革司法保障体制等四个方面共60项改革任务。本文通过对中国司法改革历程的简要回顾,对中国司法改革中的问题及其发展趋势进行了分析和研究。
【全文】法宝引证码CLI.A.1162870    
  
  要想了解中国的司法体制改革,首先要了解中国国家层面对司法体制改革的部署情况。因为中国的司法体制改革是在中央统一部署下开展的由上而下的一种改革活动,它和整个中国的其他改革一样,是有组织、有领导、有步骤地进行的。虽然司法系统的各级组织和基层单位也进行了不少的改革试验和试点,尤其像法院系统,这些年连续发布了三个五年改革计划,在这个过程中基层单位也创造了不少好的经验,但是总体上来讲,中国的司法体制改革是在中央的统一部署下进行的,尤其从2004年成立了中央司法体制改革领导小组以后,整个的司法体制改革工作都是在中央的统一安排部署之下进行的。所以要了解中国的司法体制改革,就需要对国家关于司法体制改革有一个基本的了解。
  关于司法体制改革,作为中国负责司法体制改革的中央政法委发布过很多的文件,有很多的安排和部署。当然各个系统比如说法院系统、检察院系统、公安系统还有司法行政系统等等也都有自己的改革部署,有很多的创造和试验。比如说公安系统,河南省最近搞了个撤销公安分局归属派出所,就是市局直接对派出所。这项改革的目的是为了减少中间层次,但是也存在很多问题,比较现实的问题如户口迁移,迁移户口必须经公安分局迁出。我们可以拿出自己的身份证看看,会发现我们的身份证也好,户口簿也好,盖的都是公安分局的章,签发单位是分局,如朝阳分局或者海淀分局。改革之后这个问题就没法办。市局不能直接对外,派出所也不能直接对外,迁移户口就是一个问题。还有比如说办理港澳通行证,还有办出国的护照,都是分局这样一个层级办理的。所以像河南的这个改革,涉及到整个国家的体制。当然我们了解到有的地方虽改成派出所了,但还是保留了分局的章子,有的牌子保留,有的章子保留,有的牌子取消了章子还保留。因为在整个国家的体制没有改革的情况下,你一个省改了可以,但出省以后怎么办,和外部交流可能就产生一些困难。另外这项改革还带来了一个问题,就是大大地提高了很多派出所的职数。比如派出所原来是科级,现在都提到了副县级,成了副县级建制,这样一下子就多出来很多的副县级职务。原来一个市下面只有那么几个分局,但是现在有些地方的所有派出所一下子都成了副县级配置,有的是分局的局长直接下去做派出所所长,更多的是提高职级。所以这些改革从改革的目的和初衷来讲,是为了减少中间层次(因为分局属机关性质,而派出所是直接面对老百姓、面对公民的),有利于老百姓,但同时也提高和增加了职级和职数。所以我觉得改革其实也是一个不断试验的过程,有些措施可能要试验一段,经过试验我们才能判断改革的效果到底如何。
  在法院系统,也进行了许多的改革。比如有十几个省搞类似案例指导制度的改革试验,还有很多市法院和县法院都在搞。但是从最高法院这个角度到现在为止还没有推出正式的文件。[1]因为我参与了最高法院案例指导制度的课题调研过程,所以在前不久中央政法委召开专家座谈会的时候我还再次呼吁要尽快出台这个制度,因为在中国“同案不同判”的情况实在太多了。一个相类似的案件在不同的法院得到不同的判决结果,司法不统一就影响司法的公信力,老百姓很难信服。虽然我们的一些法官对此都有一些解释,但是这样的解释很难使当事人信服,他会经常观察我这个案子在别处是怎么判的,到你这儿怎么这么判?我经常听法官讲当事人拿着一个别处判的案子的材料到法院去找他,说我这类案子在那儿怎么判的,到你这儿怎么这么判?司法不统一对司法公信力、司法权威产生直接影响,大家不理解这到底是怎么回事。所以,这些年司法改革进行得很多,中央对司法改革也有一些整体的安排。下面我想分这样几个问题和大家进行一些交流。
  一、党的十七大对司法体制改革的具体要求
  党的十七大对司法体制改革有一段话,这一段话至少标明了十七大到十八大这五年之间对司法体制改革的具体要求。因为每一次党的代表大会都对某一个领域的工作目标提出一些要求,法治领域也不例外。比如对立法目标的要求,十五大、十六大和十七大就有区别。十五大的时候提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”;到了十六大时又提出了“要适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系”,去掉了一个“有”字;到了十七大提法又有了变化:“要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”。
  党的代表大会对立法有要求,对司法同样也有要求。十七大对司法体制改革是这么一段话:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建立公正、高效、权威的社会主义司法制度,保障审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”这是十七大对司法体制改革提出的一项具体要求,当然每一个要求里面都包含着很重要的内容。围绕十七大对司法体制改革提出的要求,中央也进行了很多的安排和部署。我们知道,每一次代表大会在写这个文件的时候都是经过反复地推敲、反复地论证的,到底规定些什么,规定的太高了实现不了,完成不了,规定的太低了,和新的形势、发展任务又不配套。因此,每次代表大会的这个文件的提法都要经过反复地斟酌、反复地推敲,最后才能确定下来。有人还专门研究了十七大报告关于司法体制改革的提法和十六大报告相比有哪些新的提法,比如十六大报告提出的是“推进司法体制改革”,十七大报告里面就把它变成了“深化司法体制改革”。“推进”和“深化”,大家一听就知道在程度上不一样了,那就是提出了比较高的要求,要“深化”。十六大报告提出的是“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”,到十七大报告就变成了“优化司法职权设置,规范司法行为,建立公正、高效、权威的社会主义司法制度”。在学术界还有人提出,说应该在这个“公正、高效、权威”后面再加一个“独立”,这样一来就完整了。我们知道过去没有“权威”这个提法,只是“公正”和“高效”,比如说最高法院在2003年前后召开过一个全国性的大型研讨会,把“公正”和“高效”作为司法改革的最终目标,但是没有提“权威”,因为当时觉得这个“权威”是不成问题的,司法机关本身就是权威的,法院下的判决书本身就是有权威的。但是后来发现这个问题不是那么简单,因为司法权威受到了严重的挑战,所以十七大报告把“权威”加了进去。学术界在讨论的时候一直在说把“独立”也加进去,这样就形成一个完整的“公正、高效、权威、独立”的社会主义司法制度。当然“独立”这个问题又非常敏感,“独立”到底怎么理解?按照《宪法》的精神,十七大报告后面这句话是:“保障审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”这是《宪法》的原意。因为《宪法》中的两个条文规定得非常清楚:“人民法院依照法律行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。同时规定了“人民检察院依照法律独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”然后在《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和刑事、民事、行政三大诉讼法里面又重申了这个原则。所以独立的问题是通过审判权独立和检察权独立这样的表述来表达出来,其实也包含了独立的意思。
  党的十七大报告把司法体制改革从“推进”上升到了“深化”,对一些具体的提法从“完善”到“优化”,这都是有一些重大的要往前推进的意思。这是十七大报告关于司法体制改革的具体要求。这个具体要求其实就是我们司法体制改革的总体任务,至少是从十七大到十八大之间的一个总体任务。到了十八大,关于司法体制改革会有一些什么新的要求?这些也是我们现在要研究和探讨的问题。
  我们要看到,尽管司法改革的源动力来自社会转型的迫切需求和要求,但中国的司法体制改革不是自下而上的而是自上而下的这样一种改革路径。这样一种改革路径就决定了中央对司法体制改革要进行总体安排和部署。围绕这个问题,中央也召开了一系列的会议。比如2010年1月15号,中央召开了司法体制改革领导小组第二次全体会议暨第三次司法体制改革专题报告会。在这次汇报会上,中央政法委书记***发表了讲话,强调了几个问题:“要认真总结一年来的改革工作,按照中央决策部署,再接再厉,深入扎实推进司法体制改革,确保取得人民满意的社会效果,为建立公正、高效、权威的社会主义司法制度,促进社会和谐稳定和国家长治久安做出新贡献。”这次会议主要是听取中央司法体制改革领导小组办公室关于2009年改革进展情况和2010年改革工作的汇报,最高人民法院、中央编办、人力资源和社会保障部分别就改革行政和民事执行体制,加强政法力量建设,完善政法干警工资和职业保障制度三项改革做的汇报进行了讨论。***同志在讲话中指出:“按照党的十七大要求,在中央正确领导下,经过各方面的共同努力,2009年深化司法体制改革工作取得了新的进展,中央确定的60项改革任务全面启动。”这个60项改革任务是2008年中央关于司法体制改革的文件里确定的。“其中,完善人民陪审员制度、司法公开制度、司法考试制度,加强人大对司法工作的监督,建立党外人士行使民主监督司法职能的工作渠道和机制,建立刑事被害人救助制度,改革政法干警招录体制、培养体制等十几项任务已经出台实施方案并在有序进行,其它各项改革也都在按计划有序进行,改革成效初步显现,也为下一步改革奠定了坚实的基础。”***强调:“随着社会经济建设持续快速发展,民主法治进程加快推进,人民群众对社会公平正义的要求越来越高。”我觉得这个判断都是我们需要高度关注的。还提到了“利益诉求和权益保障的双重愿望越来越迫切,并且都汇集到了政法机关。”就是所有的矛盾和纠纷都汇集到了政法机关这一块儿,为什么呢?因为政法机关是国家设立的专门解决矛盾纠纷的机关。当然行政机关比如政府承担不承担解决社会纠纷矛盾的任务呢?它也承担,但它是通过另外一种方式,即通过行政执法的方式。而政法系统尤其是司法机关是专门的机关,社会的矛盾纠纷都会到你这儿来。
  西方有一个司法理念,就是“法院或者法官不得拒绝审判”,这是一个要求很高的司法理念,即凡是提交到法院或法官面前的属于司法性质问题的案件和纠纷都得处理它。最近我在研究的一个问题就是1907年《瑞士民法典》第一条,为什么要研究这样一个条款呢?因为《瑞士民法典》第一条是专门关于法律适用的规定,它规定了三个条款:第一款是所有的案件只要在本法中能找到相应规定的都要依照本法;第二款规定的是当没有法律规定的时候,法官可以依照习惯法来办案。第三款规定的是没有习惯法的时候法官把自己当作一个立法者来根据已有的规则作出决定。当然它有一个附加条款是“在使用上一款的时候,法官必须遵循公认的学说和惯例。”我今年去瑞士联邦研究所访问,我同瑞士的法学教授交谈,问为什么《瑞士民法典》在1907年立法的时候要颁布这一条,他们解释说当时法律的覆盖面还是很有限的,所以必须给习惯法留下一个地位。当然这一条是一步一步推的:所有的案件都要按法律,没有法律就要按照习惯法办,这个实际上就是给法官一个授权。没有习惯法怎么办?法官就要把自己扮演成一个立法者做出判断。它是试图穷尽各种手段解决案件,就是凡是提交到法官面前的案件都要把它解决掉。当然这个主观动机是好的,就是法官不得拒绝审判,这个条款直接载人了《法国民法典》,就是“法官不得拒绝审判”。当然在其它国家没有太直接的表达。《瑞士民法典》这一条主观上就是要把所有的纠纷都解决掉,但有一个前提:必须是法律性质的或者是司法性质的案件。不能说把鸡毛蒜皮的事情都让它来解决,不是这个意思。我们现在搞的一些改革措施,可能在这方面有些偏差,似乎什么问题法院都得解决。司法是有要求的,包括关于司法独立的国际文件也讲得非常清楚,就是必须是司法性质的案件。那什么叫司法性质的案件?这个取决于各个国家不同的法律规定。哪些案件、哪些纠纷属于司法性质的,哪些案件不属于司法性质的,它是由各个国家的法律规定的。我举一个比较简单的例子,比如说通奸这个问题,在过去的法律里把通奸作为一个犯罪行为。通奸从法律中取掉之后,它至少就不是一个司法性质的问题。当然这几年在法律的修正过程中不断有人呼吁应该把这个问题纳入进来,应该把它法律化等等,这是一些立法建议而已,至今法律没有规定这个,它就不是司法性质的问题,那它属于什么性质的?它属于司法之外的问题,属于道德范畴的问题,或者属于政纪去解决的问题,它至少不属于司法性质的。但是凡是属于司法性质的问题都把它解决掉,所以人民群众对社会公平正义的要求越来越高,利益诉求和权益保障双重愿望越来越迫切,都汇集到了政法机关。像公安机关可以说是在政法第一线上(法院毕竟还有个不告不理,不管是刑事案件还是民事案件,告不到法院来就不处理,现在虽然提倡“能动司法”,但是这个“能动司法”还是非常有限的,司法的本质还是一种不告不理,这个规律是无法打破的)。在行政执法领域里面,公安机关恰恰又是最特殊的,因为整天要面对老百姓。行政执法领域里面有几大行业是比较显性的,公安是最显性的一块,因为是直接面对老百姓的。当然还有像工商、城管等,也是一个比较显性的行业。所以所有的矛盾、所有的问题都汇集到政法机关,期待着通过法治渠道得到妥善解决。
  这样一种现象从不同的角度可能有不同的解读。从政法系统这个角度包括法院来讲,都觉得压力太大。但是从另一个角度我们来看待这个问题,从社会的进步,法治的进步,公民权利意识的增强,从这些方面来讲,它至少是一个好的现象。至少说明了公民有这样一个权利意识,对自己的权利知道寻求法律的保护,而不至于大家都到街头上去。前些年我们研究群体性事件,我们提出把大家劝到法庭上来,把大家从大街上拉回到法庭上来,这是一个法治的渠道。如果大家都上街去麻烦就比较大了,社会管理和社会控制的难度也增加了。大家能够回到法庭上来,能够找公安机关、法院、检察院,来向你提出诉求,这个其实应该是好事情。***同志讲到:“新形势新任务和人民群众新需要相比,司法体制和工作机制还存在着许多的不适应。2011年是深化司法体制改革的攻坚年,要进一步增强责任感、紧迫感,以攻坚克难的精神积极推进司法改革,促进司法公正,让人民群众切实感受到改革的成效。”司法公正不是一个空洞的概念,是建立在每一个具体的个案的基础上的。我们以前以为只有案与案之间才有公平问题,我们后来发现,公平问题、公正问题也存在个案之中,个案之中也有公平问题。这个公正怎么理解呢?就是看是不是依法办案了?公民在个案之中表达出来的权利是不是真正得到了保护?该履行的义务是不是得到了履行?从刑事犯罪这个角度来讲,犯罪人的犯罪行为是不是得到了应有的惩罚?被害人的利益、损失和所遭受到的侵害是不是得到了合理的补偿?这就是个案中的公正。那么案件和案件之间也存在一个公正问题,这个公正就是一个比较,就是我前面所讲的类似的案件在不同的法院得到不同的判决,当事人很难接受。通过案例指导制度,这个现象会不会有所改善。所以我们说,司法体制改革涉及到各个方面。
  到了2010年的5月份,中央又召开了中央政法委第十三次全体会议和司法改革第五次专题报告会,***同志在这次会议上强调:“要不断完善刑事司法制度,不断提高执法办案水平,确保每一起案件都经得起法律和历史的检验。”这个提法都是有背景的,因为这几年我们出的怪事情太多了,尤其是像佘祥林案件,赵作海案件,还有最近在报纸上看到的一个案件,有一个被判死缓的犯罪人到监狱里遇到了真凶。我觉得这简直就像讲故事一样,这样的事件在我们国家不断地发生。过去我们说冤假错案是在政治的高压之下所产生的,比如从三十年代初期产生的王明“左”的路线,还有“反右”斗争,“文化大革命”等等,那都是在政治运动之下、高压之下所形成的冤假错案。但是我们现在进人到了法治国家建设的时期,竟然不断出现这样的被杀死的人又复活了这种案件,由“鬼”变成人了,就像过去听故事一样现在成了现实。最近《法制日报》有一个报道,被判死缓的一个犯人在监狱里面遇见了真凶这样的案件。所以“每一起案件都经得起法律和历史的检验”其实就是针对这样一些现象来讲的。当然这主要还是指的刑事案件,这样的刑事案件不断出现值得我们高度关注。还有包括在银行自动取款机上取款的许霆案件,从无期改判到五年,这个幅度太大了。由原来的一审到最后这样一个大幅度的改变,确实很容易引起老百姓对我们司法权威的怀疑。这些重大案件包括像成都孙伟铭的醉酒驾车案都会引起大家对司法问题的高度关注。以上这些案件和证据制度是相关的,佘祥林案件,还有其他的案件,都是如此。法院的同志就讲,当时都指证了,因为尸体是无法辨认了,让她自己家里人来辨认,家里人说这就是她,在无法辨认的情况下家里人根据他所掌握的特征说这个尸体就是她,所以说当时的定案好像都是有证据有依据可循的,但是事后,真正的被杀的人跑出来了,所以问题还是出在证据制度上。所以这一次司法改革会议是全国人大法工委、最高人民法院分别就完善刑事诉讼证据制度起草制定《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》、《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》。主要是两个证据制度的规定,为什么作这两个证据的规定呢?它也是针对我们前面说的这样一些影响太大的案件而言的。
  这里面还有一个背景,就是我们有一段时间反对坐堂问案,全国有不少法院说什么坐堂问案和坚持证据制度就是照搬西方的司法模式。如果我们不在证据制度上严格执行就会不断出现冤假错案。所以,坚持证据制度不一定就是照搬西方,证据制度实际上是对案件负责的最关键的机制。因为我们说不管民事案件也好,刑事案件也好,证据是最重要的。老百姓过去说“打官司”是“打关系”(当然这是老百姓对我们司法工作、审判工作的一种讽刺和挖苦),真正的“打官司”打什么?是打证据。国内外的司法审判都是如此。我们看国外的案件就是打证据,如果一个案件在审判中向着不利于被告人的方向走,但是律师如果拿出来一个关键性的证据,一下子就可以把案件扳过来。还有,在很多的刑事案件中,司法鉴定是很重要的,很多案件的判决就取决于司法鉴定。当然司法鉴定的问题也比较多,我们知道像浙江的黄静死亡的案件,连续做了六次司法鉴定,六次司法鉴定的结论都是不一样的。都是司法鉴定机构,尤其是在国家没有确认权威的国家级鉴定机构之前到底听谁的?这样一来法官的权力就大了。法官想采信哪个就采信哪个。因为司法鉴定在法庭上是作为证据的,而证据的采信权在法官手里。比如最近在讨论一个问题:交通事故处理,处理完了还有一些索赔问题,还有一些民事问题,交通警察做出的这个处理决定在法庭上就是一个证据,在大多数情况下法官都会认可这个证据,但是有的案件我们也看到法官不认可这个证据,证据的采信权在法官手里。我们一直觉得司法鉴定不能这样,它还是要有一个权威性。国家最近就设立了一批权威的国家级司法鉴定机构,第一批就设立了10家。当然所有的司法鉴定机构都可以做鉴定,但如果鉴定结论不一致而僵持不下的时候,就得由这个权威机构最后认定。很多案件除了其它的一些因素以外,司法鉴定结论直接影响到一个案件的结果。所以证据制度是非常关键的,我们不能说前些年我们搞了一些证据制度就是学西方的,这个我是不能同意的。恰恰是由于不坚持证据制度,不严格地在证据制度上下功夫,判决的案件才可能经不起历史的和法律的考验。所以***同志讲:“刑事诉讼证据是全部刑事诉讼的核心,完善刑事诉讼证据制度是中央确定的深化司法体制改革的一项重要的内容。有关部门在总结司法实践经验教训的基础上,经过一年多的深入调研,广泛听取各方意见,起草制定了两个规定,对于提高司法机关办案质量、维护司法公平效率必将发挥重要作用。所以各级政法机关要牢固树立惩罚犯罪与保障人权并重的观念。”这里的保障人权实际上就是犯罪人的人权,它是有专指的,就是不仅要惩罚犯罪也要保护人权,因为犯罪人也有人权,一个被告人,一个罪犯,哪怕是死刑犯,他也有在诉讼过程中的权利。这不是一般意义上的老百姓的人权或者是公民的人权。
  在对司法工作高度评价的基础上,***同志还重点指出:“也要清醒地看到,司法实践中确有一些案件办理质量不高,甚至发生了个别冤错案件,侵犯了当事人的合法权益,损害了司法公信力。”大家知道,一个佘祥林案件,一个赵作海案件,一个“躲猫猫”案件,就这么一些案件,对司法机关、政法机关的威信损害非常大。这样一些个别性案件对政法系统的影响是很大的。“每一个案件要经得起法律和历史的检验”。这个要求是很高的,就是不能出错,怎么样才能不出错?就是在司法工作和行政执法工作中,“既要遵守程序法又要遵守实体法,以对国家、对人民、对法律、对历史高度负责的精神始终把确保案件质量作为司法工作的生命线,始终坚持讲事实”。老百姓可能不懂程序,但律师懂程序,要是哪一个程序出问题了,律师会给你拿出来,程序违法就可以直接成为上诉的理由,哪怕实体再对,程序违法本身就构成上诉的理由。讲事实是讲什么?就是讲证据。大家知道关于“客观事实和法律事实”学界讨论几年了,争论不清。其实只要到法庭中来,客观事实是不存在的,就是法律事实。法律事实再进一步推又是什么?就是证据。所有的事实要靠证据来说话。现在有些问题从实体上来讲可能是不公的,但是没有办法,比如大家看过一些案例,一个人借了另一人十万块钱,他们是好朋友,是哥儿们,不打条子借给了,过几年后需要钱去找对方还钱。对方不讲哥儿们了,就赖账,说:“我没借过你钱啊”,“你怎么没借过我钱啊,你明明借了我十万元钱”,但又没有其他人旁证,然后就起诉到法院,法院说证据呢?他拿不出证据来。拿不出证据来怎么能证明说他借了你钱呢?那你就干吃亏,你倒霉,没有办法。从实体上讲这不公平,但是从程序上讲,法院必须建立在证据的基础上才能做出判决来,没有证据怎么能说他就借给你钱了。我上次在洛阳还听到一个和上访有关的案件:农村一个人说他丢了两只羊,他怀疑邻居那一家偷了他的羊,就去派出所报案了,说我怀疑那一家偷了我的羊。就这样一个报案,仅仅怀疑人家偷了他的羊,派出所在没有任何证据的情况下仅凭丢羊这一家人的举报就把那个人抓了,拘留了,首先这一步就做错了。你没有任何证据就凭他的一句话说我怀疑他偷了我的羊就把人家抓了,抓了以后,肯定拿不出证据来,最后就放了。放了以后这个人就上访,上访后又把他抓了,抓了两次,后面还劳教三次,这个人就一直上访,最后怎么办呢?没有办法,因为大家知道现在国家对上访制度很严,就是一票否决制,还有通报制度,最后市委书记拍板19万把这问题解决了,两只羊陪了19万。所以我就说这个案件第一步就做错了,后面的每一步都有问题。在没有任何证据的情况下拘留他本身就有问题,后面还劳教,凭什么劳教他?理由是违反上访条例,这样的理由是不成立的。我在报纸上看到一个评论,说现在我们政法系统有些人有一种简单思维,这个简单思维就是抓了人再说。好,你抓了人再说,你抓人容易放人难,你抓了一个人可能会给后面留下无穷的隐患。所以我们说抓人必须要有证据,没有证据,仅凭一些怀疑抓人,后面留下的麻烦是比较多的。现在有些信访案件和这个思维有关系,所以我们说讲究证据是有它非常重要的意义的。***同志讲到:“坚持讲事实、讲证据、讲法律、讲责任,精心办好每一起案件。凡是事实不清的不能定案,凡是证据不确实不充分的不能定案,特别是死刑案件,人命关天,必须实行最严格的办案标准,必须实行最严格的办案责任制,真正做到不错不漏、不枉不纵。”我们前几年和丹麦有一个反酷刑的合作研究,国外叫“酷刑”,我们叫“刑讯逼供”,我查阅了一些案例,刑讯逼供案件导致被害人伤的死的案例很多。在许多情况下,没有证据就是靠拷打。我们现在一些侦查机关还是信奉口供是“证据之王”。当然这几年有一些新的司法理念成长起来,就是“重证据”,在只有口供、没有物证的情况下,不能定案,这是一个非常大的进步。甚至我还提到,你要真正做到人权保护和证据制度的原则,过去蒋介石在迫害共产党的时候有一个口号就是:“宁可错杀一千,不可放过一个”。我们要改变它,我们的刑事侦讯要改变为“宁可放过一个坏人,也不要冤枉一个好人”。我们能不能达到这样一个理念?当然我们说坏人不能放纵,好人不能冤枉。但是这个说起来容易,做起来很难。你觉得他是坏人,但在没有证据证明的情况下,那你就得放。证据制度就是要求这样。好人不能冤枉就更是了,没有证据就更不能把他抓起来。所有的,不管是好人也好,坏人也好,都要建立在证据制度这个基础之上的。所以强调证据制度并不是西方化的产物,这是中国打击犯罪,保护人权,保护人民正常的生活秩序,包括对我们司法公信力的提高,都是非常关键的因素。
  二、中国司法体制改革的简要历程以及取得的一些进展
  (一)中国司法体制改革的简要历程回顾
  我们对中国司法体制改革做一个简要的梳理和回顾。司法体制改革是2002年党的十五大提出来的。十五大提出了“司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正行使职权”,这是十五大提出来的一个命题。十六大进一步提出了“推进司法体制改革的任务”,内容涉及了“司法机构设置、职权划分、诉讼程序、执行制度、司法行政管理、司法监督和队伍建设等”,明确提出了改革的目标是“建立保障在全社会实现公平正义的社会主义司法制度”。这些年不管怎么变,我觉得有一条主线是没有变的,就是公平正义这条主线没有变。当然随着形势的发展不断在添加内容,比如说“高效”,因为以前效率太低,积案太多。前几年,尤其是2008年、2009年解决的问题是什么呢?就是超期羁押。刑事是超期羁押,民事是拖期审判,这也成为一个大问题,所以就提出“高效”。这两年“权威问题”又成为比较突现的问题,大家觉得司法的权威越来越低。从社会的反映来看,司法的权威好像总是被怀疑。什么司法权威、司法公信力问题,都被提了出来,司法权威受到挑战。这些挑战和几个方面的因素相关:一个就是司法系统的高官犯罪,像***等案件,还有像武汉中院、深圳中院,一次被判刑就十来个人。这样的案件不断地出现,尤其是法院系统这种负责干部、领导干部的案件不断出现,对司法公信力破坏很大。另一方面就是社会焦点性案件的不断增多,包括从最早的刘涌案件开始。我们过去在研究法律文化的时候,说要加大中国老百姓对法律的注意力,就是把这个眼球要吸引过来,那时候是我们的一个梦想,怎么样让老百姓对法律感兴趣。现在这个担心没有了。至少可以说,中国的普通老百姓,谈法律、谈案件的,大比例地增长。为什么会出现这种现象呢?因为媒体的发达,使很多的法律事件,尤其是司法案件成为媒体的焦点。媒体有媒体的规律,媒体就是要吸引眼球。什么样的东西吸引眼球它登什么。而司法案件,社会重大的案件,包括一些关乎老百姓的立法,像这次的车船税立法,讨论的多热闹!一个事件发生,马上就会成为新闻焦点。这其实是个好事,至少媒体的这种规律对我们司法的关注度大大提高,对法治问题的关注度大大提高。但另一方面也给司法带来了很大的压力,尤其对未决案件。前一段时间在北京有个专门讨论影响性案件的会议,我提出一个观点,这个观点他们媒体是不太同意的。我说我们对未决性案件还是不要轻易发表言论,因为你这个言论可能对办案人造成很大的压力。我一直有个观点,就是讨论案件主要应关注终审案件。为什么关注终审案件呢?终审案件已经是最后的判决、最后的结果。大家说审判监督可以改判,那是很少的,基本上终审案件应该是最终的决定。对它的决定你可以发表一些意见和一些评论,这样不影响司法进程,而对未决案件,我们发表言论还是要尽量地谨慎。当然我这个观点也许在学界比较保守。我的这一看法是建立在对审判制度和审判实践的理解上。我们为什么要搞两审终审制?两审终审制我认为它就包含着一个含义:允许一审出问题,要不干嘛要你二审啊?二审就是起纠错作用的,一审判的对的维持原判,一审判的有问题的通过二审来纠正。所以前几年我坚决反对把二审对一审改判后,把被改判的一审定为错案。大家知道前几年搞错案追究制,按审判程序进行的二审对一审的改判,我认为不能把它定为错案。有的还把那种徇私枉法行为定为错案,那样的定性其实是对一种犯罪行为的放纵。我对错案的理解是:由于办案人员对案件的主观认识错误,对司法问题的认知能力较低等原因而出现的错误判决。而如果把徇私枉法理解为错案,徇私枉法是故意啊,是一种犯罪行为,你把它定为错案等于是放纵了这种犯罪行为。所以二审终审制建立的本身就是允许一审出问题,允许通过二审来纠正一审出现的问题。现在学界有人提出三审终审制。三审终审就是说,现在二审要搞开庭审不能搞书面审,再增加一个三审,增加了当事人和法官面对面陈述和辩护的机会。这个三审终审是试图解决这个申诉机制难的问题,因为申诉机制取决于法院,法院认为这个案件有问题才受理。申诉受理的案件比例是很小的,一个案件要被申诉成功是很困难的。所以好多人终审以后说我要告倒你,但是他不知道这个艰难程度。申诉机制的启动以及最后的被受理、被改判,这个比率是不高的,他们都有些统计数据,申诉案件被改变的也不到10%左右,当然各地的情况不太一样。
  每一次党的代表大会对司法体制改革的目标有不同的安排。十六大提出了“建立保障在全社会实现公平正义的社会主义司法制度”之后,为了贯彻十六大精神,中央于2004年颁布了关于司法体制和机制改革的初步意见,对司法改革进行了全面部署。2004年应该是一个标志,为什么呢?2004年中央司法体制改革领导小组成立。在中国执政党内专门成立一个司法体制改革领导小组,而且将办公室设到了政法委,这在中国共产党的历史上是没有过的。
  到了2007年10月,党的十七大又提出了“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建立公正、高效、权威的社会主义司法制度”这样一个新的命题,为做好新时期司法体制改革指明了方向。为了贯彻十七大精神,2008年12月,党中央转发了《中央政法委员会关于优化司法体制和机制改革若干问题的意见》,确立了优化资源配置,完善宽严相济司法政策,加强政法队伍建设,改革司法保障体制等四个方面共60项改革任务。所以,我们现在不论在国内还是在国外讲中国的司法体制改革,就是按照2008年确立的这四大司法体制改革任务来讲的。对于这四大任务,有些人觉得没有突破,但是我们觉得有些问题看起来好像是小问题,实际上是大问题。比如说像政法经费问题,它就是个非常大的问题。最近我到一些地方讲课,像陕西的商洛市商南县,还有河南的洛阳市伊川县等也做了一些了解,他们反映说这几年通过中央政法委的努力,在政法经费和司法保障方面确实还是解决了很多问题,我听到的反映都是正面的。当然政法经费下一步怎么弄,我们还要继续研究。经费问题、队伍建设问题,这是最实质性的问题。一个机关如果连办公都维持不了,还办什么案件,还提高什么案件质量,政法干警工作积极性都调动不起来怎么做,我们还是要看到它的重要性。当然有些人希望从体制上彻底解决问题,这都是一种乌托邦幻想。中国的改革是一种渐进式改革,必须从一些具体的方面来做起,这些具体的方面都是很重要的。当然通过逐步地推进,最后能做到体制性的变化。比如说现在的司法地方化体制、行政化体制,它是一个宪法问题,它不是简单地靠我们自身能解决的问题,是一个宪法修改问题。当然这方面我们也提出了自己关于司法权宪法修改的意见,也提了几年了。从具体操作来看,到目前为止,2008年提出的改革目标,在有些方面取得了一些进展。这个简要的历程,我们从 2002年到现在,做了一个简要的回顾,最后就落到了2008年中央这个文件上,提出了这四个方面的改革,共60项改革任务。
  (二)2008年以来中国在司法体制改革方面所做的工作
  2008年以来,中国的司法体制改革主要是按照中央转发的《中央政法委员会关于优化司法体制和机制改革若干问题的意见》所确立的“优化资源配置,完善宽严相济司法政策,加强政法队伍建设,改革司法保障体制”等四个方面共60项改革任务进行的。在这四个方面主要做了以下一些工作:
  1.司法监督方面的工作。
  (1)开展了量刑规范化工作。前一段在搞试点,现在要全面推开。这个量刑规范化既涉及到人民法院又涉及到人民检察院,两家都涉及到,将量刑规范纳入法

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