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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
林业碳汇项目中的生物多样性法律保护对策
【作者】 陈英【作者单位】 西南政法大学
【分类】 自然资源保护法【中文关键词】 林业碳汇;生物多样性保护;法律对策
【文章编码】 1007-788X(2012)04-0127-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 127
【摘要】

林业碳汇具有减缓温室气体效应的独特功能,是有效应对气候变化的重要途径。如果没能对林业碳汇项目进行合理规制,将会严重影响生物多样性的保护,从而削减国际社会为应对气候变化、保护生态环境所做出的努力。作为《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》缔约方的中国,在实施林业碳汇项目过程中,应从法律层面对生物多样性进行保护,采取切实可行的措施,达到经济社会和环境的共赢。

【全文】法宝引证码CLI.A.1162874    
  
  当前,全球气候变化问题正深刻影响着世界各国经济社会的可持续发展。在应对气候变化问题的国际行动中,具有减缓温室气体效应独特作用的林业碳汇,被国际社会逐步推到了一个重要位置,日益受到各国政府的广泛关注。现在国际社会一致认可林业碳汇成本比工业减排低,且有多重效应吸收二氧化碳、促进生物多样性保护、水土涵养、防沙、增加当地社区居民收入等。{1}但是,在林业碳汇项目实施中,如果没有对其加以合理规制,林业碳汇很可能对生物多样性造成破坏,影响项目实施地的生态系统平衡。而生物多样性的持续减少也将削弱为适应气候变化所做的努力。{2}如何实现林业碳汇项目中的生物多样性保护,从而达到环境与经济、社区协调发展目的,是环境法学界目前亟待重视的问题。
  一、林业碳汇与生物多样性的关系
  《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)将“汇”定义为:从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制。{3}碳汇是指从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制。林业碳汇则是指通过实施造林再造林和森林管理、减少毁林等活动,吸收大气中的二氧化碳并与碳汇交易结合的过程、活动或机制。{4}
  林业碳汇是随着全球气候变化谈判的进程而出现和发展的。联合国大会于1992年制定的《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change,简称《框架公约》,英文缩写UNFCCC)是世界上第一个全球应对气候变化的纲领性文件。“汇”这个概念首次于该大会上提出。《联合国气候变化框架公约》第3次缔约方大会于1997年12月通过了具有里程碑意义的《京都议定书》,全球拥有了第一部应对气候变化的具有法律约束力的国际法规范。根据该《议定书》,清洁发展机制下的造林再造林碳汇项目开始正式启动,由此进入实质性实施阶段。联合国气候变化大会于2007年12月15日通过的“巴黎岛路线图”明确了世界各国重视适应气候变化、技术开发和转让、资金三大问题的态度,首创了以植树造林来抵消碳排放的模式。2009年12月,在哥本哈根召开的联合国气候变化大会第十五次会议上进一步确认要提高森林对温室气体清除量的重要作用。2010年12月,在墨西哥坎昆召开的联合国气候变化框架公约第十六次缔约方大会在林业议题谈判取得了突破性进展,通过了两项与林业碳汇相关的重要决议,表明发展中国家保护森林,增加碳汇的行动将正式启动。2011年11月,在南非德班召开的联合国气候变化大会第十七次会议通过了三项和林业相关的决定,再次确认了林业碳汇在应对全球气候变化、帮助发达国家完成《议定书》二期减排承诺任务中的重要作用。
  生物多样性是地球上各种生物赖以生存和发展的基础,它对平衡生态系统有着重要作用。{5}《生物多样性公约》将生物多样性定义为:所有来源的活的生物体中的变异性,这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体,它包括物种内、物种之间和生态系统的多样性。{6}生物多样性不仅能提高生态系统的生产力,{7}还能提高生态系统的稳定性。近年来随着人类对自然系统的过度开发,全球气候变暖进一步加剧,许多生态系统被打乱甚至濒临崩溃。目前已有迹象表明生物多样性正在对气候变暖做出反应,生物多样性正以前所未有的速度丧失,严重削弱了其生态系统的服务功能。生物多样保护已经成为国际社会关注的热点之一。[1]根据联合国环境规划署和《生物多样性公约》秘书处于2010年5月发布的《全球生物多样性展望》(第三版)得出的结论:全球生物多样性保护面临空前的挑战,威胁因素继续增加,生物多样性丧失的危险已经越来越紧迫。而要遏制这种趋势,就必须将生物多样性保护目标与经济社会可持续发展相结合,这是目前急需的。
  在减缓全球温室气体效应问题上,林业碳汇与生物多样性保护呈相辅相成的关系。《马拉喀什协定》首次阐释了二者之间的关系,即“实施林业碳汇的土地利用、变化以及林业经营活动,应当有助于生物多样性的保护和实现自然资源的可持续利用”。作为减缓温室气体效应的有效途径,林业碳汇对生物多样性的恢复及保护作用已经达成全球共识。但是,如果没有很好地对碳汇项目进行规制,林业碳汇也会对生物多样性产生不良影响。[2]事实上,研究表明,人为地破坏生物多样性所导致生物释放出二氧化碳的总量已经超过人类活动产生的二氧化碳量的20%以上。林业碳汇项目中的不同林业行为,会对生物多样性产生相应的正面或负面影响。这是人类行为对生物多样性的影响。{8}小词儿都挺能整
  林业碳汇项目中的森林保护行为有利于生物多样性保护。《京都议定书》第2·1(a)(ii)条中规定,附件一所列的发达国家应该采取措施“保护和增强……温室气体的汇”。通过在林业碳汇项目中实施对森林的保护行为,既有益于避免森林资源的破坏及退化,生产出更多的林业碳汇产品,还有益于“保护和增强温室气体的汇”。森林作为陆地上最大的碳储库,占到了57%的比例。且据有关数据显示,在热带雨林中的生物物种占到了全球的50%到70%。因此,实施林业碳汇项目的森林保护行为能避免对世界各地的森林以及热带雨林的砍伐及其破坏,这将直接达到保护生物多样性的目的。
  林业碳汇项目的造林和再造林行为可能造成生物多样性的破坏。在林业碳汇项目中,碳汇产品供应方很可能为了实现其经济利益最大化,而倾向于选择转基因速生树种作为植树造林的林木。大面积种植转基因速生树种不仅会消耗大量的水分和养分,还会污染本地生物的基因,从而加剧土地退化,破坏生物多样性和生态系统平衡。为了营造更多的碳汇林,碳汇产品供应方很可能在湿地、原生草场等地选择实施林业碳汇项目,这也会破坏原有的生态平衡状态,不利于生物多样性的保护。
  林业碳汇项目的森林管理行为对生物多样性的影响。国际社会已经认识到森林管理行为的重要性,《马拉喀什协定》将生物多样性保护纳入了森林管理的概念及范畴。不同的森林经营方式和程度对森林生态系统以及生物多样性会形成不同的干扰程度[3]。如果对林业碳汇项目中的森林管理活动加以合理规划,能够间接地促进生物多样性保护;反之,不良的森林管理行为则会造成当地生态系统的灾难,损害生物多样性的繁荣。以森林经营中的传统采伐方式皆伐为例,在许多国家和地区的操作方法是:将一片森林树木都砍去,并火烧林地上的残余枯枝落叶,然后进行人工更新,这种作业方式会使森林生态系统遭到很大程度的破坏。{9}又如滥伐森林则对碳排放量亦有影响,从经济角度看,减少这种碳排放量是成本最小的减缓措施之一。{10}由此可以看出,林业碳汇中不同的森林管理行为将会对生物多样性产生积极或消极的影响。
  二、林业碳汇项目中的生物多样性国际法律保护
  (一)林业碳汇项目中的生物多样性国际条约保护现状
  为了应对气候变化问题,法律创设出来一种虚拟交易,即林业碳汇交易,从而实现森林生态服务的价值补偿。气候变化会对生态系统以及物种产生严重影响,由此生物多样性亦是无可避免地与气候变化问题紧密联系在一起。对国际法律来说,最为棘手的环境问题是对生物多样性的监管。{11}在林业碳汇项目中,如何避免生物多样性受到损害,已经得到国际社会的重视。1992年,于巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上,各国签署了两部重要的环境保护公约:《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。它们都关注到气候变化对生态系统的影响,且都有对生物多样性进行保护的内容。《联合国气候变化框架公约》的目的是要在一个能使生态系统自然地适应气候变化的时间框架内,稳定大气中温室气体的浓度。《生物多样性公约》的首要目的则是对加强生物多样性的保护,合理应对气候变化对生物多样性的影响。《生物多样性公约》的缔约方大会强调了生物多样性与气候变化间的紧密联系以及气候变化体制对生物多样性减少产生的潜在影响。{12}可以说,在全球应对气候变化问题上,此次大会迈出了人类历史上极为关键的一步。但遗憾的是,这两部有关林业碳汇和生物多样性保护的国际公约之间存在着不协调。
  一方面,《联合国气候变化框架公约》中的清洁发展机制允许发达国家与发展中国家合作,通过购买发展中国家生产出来的林业碳汇产品,折抵其承诺的温室气体排放减排量。通过这种机制,能大大降低发达国家在其国内的工业减排成本,因此,巨大的林业碳汇交易市场形成。在利益的驱动刺激下,发展中国家有可能不科学地发展林业碳汇,甚至不顾及本国土地和林业等资源的可承受性去生产林业碳汇产品,造成对生态系统以及生物多样性不可逆转的破坏,从而违背了保护环境的初衷。
  另一方面,虽然《生物多样性公约》通过立法形式强调生物多样性保护的重要性,但它却不具有法律强制约束力,不能有效对破坏生物多样性的行为后果产生法律作用。在公约的术语表述方面:公约的言辞没有“必须”等强制性用语。如“各缔约方应根据其特殊情况和特性……”或“各缔约方应以最可能最适宜方式……”被《生物多样性公约》第7,8条所使用。{13}在公约的可操作方面:缺乏量化目标的约束。由于公约中没有对生物多样性保护制定具体的评价标准,以及详实的实施机制、惩罚机制,因此在实践中缺乏很强的操作性,从而使生物多样性的保护力度大打折扣。
  此外,在公约制定指导方针上,这两个公约出于各自不同的侧重点,针对某个具体的环境问题,各自使用的方法较为片面,并没有考虑到全球环境问题间意义重大的生态的相互依存,[4]因此当前的协定在减缓生物多样性和热带雨林的锐减方面,效力甚微;{14}在管理机制上:这两个公约是彼此平行关系,不隶属于任何一方,以致在保护生物多样性实

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【注释】                                                                                                     
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