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【期刊名称】 《法学杂志》
建立法治国家的重要举措
【作者】 姜明安甘雯【分类】 法理学
【期刊年份】 1996年【期号】 3
【页码】 2
【全文】法宝引证码CLI.A.18178    
  第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国行政处罚法》。该法的出台,将对我国的行政管理秩序和社会生活产生重大的影响。它是继行政诉讼法、国家赔偿法之后行政法领域的又一部重要法律,制定和实施行政处罚法是实现依法治国、建立法治国家的重要举措。
  一、行政处罚法的立法目的
  行政处罚法的立法目的可以概括为三点:
  (一)治理当前行政处罚中的“乱”。行政处罚是行政机关及其他法定组织对违反法律、法规、规章,妨害了行政管理秩序的公民、法人或其他组织实施的制裁行为。过去一个较长的时期,由于立法没能及时跟上,行政处罚的状况相当混乱。这种混乱表现在许多方面:(1)设定行政处罚的主体乱。不仅法律、法规、规章都可以设定行政处罚,一般行政规范性文件也可以随意设定行政处罚,甚至一些社会团体、企事业单位乃至农村的村委会都自行设定处罚。(2)行政处罚的种类乱。由于行政处罚的设定主体乱,法律对处罚种类又没有严格的规范,加上一些行政机关巧立名目进行处罚,使得当前的处罚种类多达几十种,而且不同的处罚种类之间常常相互交叉,没有明显的界线。(3)行政处罚的主体乱。行政处罚的主体本应有严格的限制一般应限于行政机关。但在一些地方,行政处罚权过于分散随意委托、再委托行政处罚权的现象严重。(4)行政处罚的规则乱。由于没有统一的行政处罚法规范各执法机关、执法人员的行政处罚行为,故一些行政机关在实施行政管理时乱处罚,不遵行法制的基本规则,一事多罚、越权处罚、以罚代刑的现象时有发生。(5)行政处罚的程序乱。有的处罚前的周查;处罚中不听取申辩;处罚后不制作送达处罚决定书和告知救济权利;更无所谓相互制约。为改变这种状况,治理行政处罚的“乱”,制定一部规范行政处罚行为的统一法律早已是势在必行,这次人大会议制定和通过行政处罚法,正是反映和体现了这种需要。
  (二)与行政诉讼法相配套。行政诉讼法自颁布实施以来,在保护公民,法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权方面起了积极作用。但行政诉讼的进行,行政审判的开展有赖于行政实体法和行政程序法的完善;没有行政实体法和行政程序法对行政处罚行为的设定、实施机关、管辖、程序等内容加以统一规范,那么,司法审查就会因失去标准而难以运作。这次行政处罚法的制定,其目的之一就是与行政诉讼法配套,为人民法院审查、裁判行政机关的行政处罚行为是否合法(是否有权限,是否越权,是否符合法定处罚范围、种类、幅度,是否遵循了依法处罚原则和处罚程序等),提供了重要的法律依据、法律标准。
  (三)为制定行政程序法打基础。一个国家要实现行政法治,有三个方面的行政法律是不可或缺的:即行政组织法、行政程序法和行政法制监督、责任和救济法(包括行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等)。目前,我国已制定了若干行政组织法,并陆续出台了行政诉讼法、行政复议条例和国家赔偿法。现在行政法制的一个重要缺口就是缺少一部统一的行政程序法。由于要在短时间内制定一部完整统一的行政程序法存在困难,故采取先制定单行法的办法。行政处罚法在行政程序法中占有特别重要的地位(行政处罚法也有实体法规范,但主要是程序法)。很显然,行政处罚法的制定和实施,将有利于积累经验,打好基础,为早日出台作为中国行政法治基础的行政程序法典起积极的推进作用。
  二、行政处罚法的主要内容
  行政处罚法共8章64条,其中最主要的内容有以下几个方面:
  (一)行政处罚的种类、设定权。行政处罚法规定的行政处罚种类有:警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照;行政拘留;以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政处罚法在对行政处罚种类严格加以限制的同时又对行政处罚的设定权予以了明确的限定:①只有法律可设定各种行政处罚。②行政法规只能设定除限制人身自由以外的行政处罚。③地方性法规只能设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。①国务院各部、委及直属机构制定的规章,只可以设定警告、一定数量罚款的行政处罚,且罚款的数额要由国务院规定。⑤省级人民政府、省级人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章,也只可设定警告、一定数量罚款的行政处罚,且罚款限额要由省级人大常委会规定。除此之外,任何规范性文件不得设定行政处罚。
  (二)行政处罚的原则和适用规则。行政处罚的原则和适用规则是行政处罚法的核心内容,体现了行政处罚法的基本精神。行政机关在实施行政处罚时,首先应遵循的是依法处罚原则。该原则要求行政处罚的设定、主体、程序要合法,法无明文规定不受罚。任何机关或组织不得在没有法律依据的情况下,对公民、法人或其他组织加以行政处罚。其次,公正、公开原则。公正原则要求设定和实施行政处罚必须以事实为根据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。公开原则要求有关行政处罚的法律规范要公开,行政机关的处罚行为要公开,违法责任要公开。第三,处罚和教育相结合的原则。行政处罚的目

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