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【期刊名称】 《东方法学》
我国信访制度的设计缺陷及其改革建议
【作者】 高旭军【分类】 行政法学
【中文关键词】 信访制度;司法救济;设计缺陷【期刊年份】 2013年
【期号】 6【页码】 103
【摘要】

信访制度作为一项具有中国特色的制度,在强化人民群众监督、化解矛盾、解决纠纷、凝聚人心方面曾起到重要作用。但目前,这一制度的存续和发展遇到了极大的挑战,因此其改革也成为当前我国政法工作的一项重要任务。要从根本上解决我们社会中种种信访难题,就应该通过改革彻底消除上述设计缺陷。首先,信访机构的改革——重新定义信访的功能,应该完全取消信访具有的解决争议、维护权益的功能,同时强化信访机构了解民情和参政议政功能。其次,进行司法制度改革。重树法律的权威,恢复我国社会对司法机制的信心。最后,在过渡阶段的措施,要进行说服诱导工作,劝说信访人通过司法程序解决其争议。依法处理信访人在信访过程中的违法行为。

【全文】法宝引证码CLI.A.1181645    
  一、问题的提出
  信访是在我国社会主义建设过程中逐步发展和形成的一项具有中国特色的制度,为了规范信访工作,国务院先后于1995年和2005年颁布了两部《中华人民共和国信访条例》(以下简称“信访条例”),2007年国务院又制定了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。信访制度在强化人民群众监督、化解矛盾、解决纠纷、凝聚人心方面曾经起到了重要作用。但目前,这一制度的生存和发展却面临着重大的危机,这主要体现在以下两个方面:一方面,从公民层面而言,信访既是我国法律明确赋予公民的一项权利,也是我国法律明文规定的一项权益救济途径;事实上,我国公民也比较信赖这一救济途径,每年巨大的信访量就表明了这一点。甚至我国公民对信访的偏爱程度已远胜于正常的司法救济途径,以至于出现了“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”的怪象。{1}由此已严重影响了法律和司法机构的威信。另一方面,从政府层面而言,政府部门似乎并不十分喜欢信访这一方式。这具体表现在由政府部门设置的直接障碍和间接障碍两个方面。就直接障碍而言,各级政府每年投入大量的人力和物力在北京、各省省会等主要城市对上访群众进行“接访”、“截访”、“劫访”,进而对他们采取“处罚”、“关押”、“拘留”等强制措施;{2}就间接障碍而言,各级政府部门均会定期编制并公布“信访排名”,并将该排名作为衡量下级政府及其官员政绩的一项重要标准,信访量排名靠前者代表政绩不佳。{3}无论是直接措施还是间接措施,它们均以不同的方式限制了我国公民行使其法定权益。政府部门担心、限制公民行使法律赋予法定权益,这说明现存的信访制度在设计方面存在着重大缺陷。因此,信访制度改革也成为当前我国政法工作的一项重要任务。{4}本文旨在分析、探究我国信访制度中存在着的具体的设计缺陷及其后果,在此基础上,试图提出有针对性的改革建议。
  二、信访制度的设计缺陷及其后果
  我国信访制度的设计缺陷可从宏观和微观两个层面进行分析:所谓的宏观方面的设计缺陷是指信访制度与我国司法救济程序之间存在着的替代关系,微观方面的设计缺陷是指信访制度本身存在的问题。这里所指的信访制度不仅包括《信访条例》、《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中明确规定的机制,而且包括在实践中各级政府为了作好信访工作而采取的各类具体措施,如“信访排名”、“领导负责制”等。下文将分别从宏观和微观两个层面分析我国信访制度的设计缺陷及其后果。
  1.宏观方面的设计缺陷及其后果
  社会中出现的“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”等种种怪象与我国信访制度的宏观设计缺陷不无关系。
  (1)宏观设计缺陷
  在宏观方面,信访制度的最大设计缺陷是让信访制度具有了纠纷解决功能。这一功能使它能够与传统司法救济程序相竞合,其固有特征又使它在理论上具有了替代普通司法救济程序的可能性,加之我国社会中存在着的非法律因素更使得上述可能性成为了现实。
  第一,与普通司法救济程序相比,信访同样具有争议解决功能。
  尽管《信访条例》14条和第15条明确区分了涉诉信访事项和非涉诉信访事项,并明确要求信访人应该依法通过司法途径解决涉诉信访事项。但是在现实中,许多信访人无视上述规定,依然要求将其应该进入司法程序或者已经进入司法程序的诉求通过信访途径予以解决。{5}即使在所谓的非涉诉信访中,其涉及的诉求在本质上也属于法律问题。根据实证调查,在所谓的非涉诉信访中,涉及的主要事项有职工在企业改制、劳动及社会保障与农民在农村土地承包、征用等过程所受到的“不公待遇”问题、居民在城镇拆迁安置过程中补偿问题、反映干部贪污问题、环境污染问题等等。{6}但是,所有这些问题在本质上均属于法律争议。例如,因为企业改制使得企业职工提前下岗或退休,那么争议的焦点就是相关职工安置或补偿问题;在农村土地承包争议中,争议的本质往往是承包合同的履行、修改和补偿问题;在农村土地征用方面和城市房屋拆迁方面,争议主要涉及安置费和补偿费的数额、安置政策的落实等问题;所有这些无一不是法律争议,而且可以通过正常的司法途径予以解决。即使信访中反映的贪污、腐败问题,它们也属于违反我国《刑法》规定的法律问题。但是,我国学界{7}和信访界却认为:这些均属于信访机构的受案范围。事实上,我国信访机构也确实受理了信访人在上述领域提出的相关诉求。而且《信访条例》21条至第36条明确规定了信访机构受理信访和处理信访的程序,要求有权处理的行政机关必须及时作出相应的决定,解决信访人的问题。
  因此,无论是从制度设计角度,还是从我国的信访实践来看,信访已经成为我国正常司法救济程序之外又一种争议解决程序,其特征是通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。{8}由于信访具有这一功能,我国公民在认为其权利受到损害时,就可以在信访和普通司法救济程序中进行选择。

我反正不洗碗,我可以做饭


  第二,信访的特征使它具有了普通司法救济程序无可比拟的优势。
  作为一种争议解决途径,信访主要是通过信访人向相关信访机构反映问题,而后由信访机构联合相关的行政机构进行核查,最终解决信访人的诉求、维护其权益的制度。由于我国立法者的立法设计,使得信访具有了普通的司法救济程序所不具备的特征。这主要表现在以下几个方面:首先,信访简便、易行。它既不涉及复杂难懂的法律条文,也无需经过繁琐的法庭程序,信访人所需做的仅仅是在特定的地方向特定的机构反映问题,说明其诉求。其次,信访成本很低。普通司法救济途径的成本比较高,当事人不仅需要支付数额不菲的律师费,而且需要支付数额不小的诉讼费,而信访则根本没有这方面的开支。再次,信访途径可能会更加高效。司法救济有着固定的程序,其过程十分漫长,而且即使获胜,执行不仅同样需要经过繁琐的程序和漫长的过程,而且有时会十分困难,而信访、尤其是越级上访有时会立竿见影,信访人的诉求会得到立即解决。最后,信访结果有时更加会出人意料,因而也更令信访人满意。在普通司法救济程序中,法院通常会根据法律规定作出相应的判决,而且当事人对于司法判决的内容也没有讨价还价的余地。而通过信访途径,尤其各级政府在“维稳”这一高压线的重压下,为了有效阻止信访人越级上访,同时也为了防止自己因为有人越级上访而受到行政处罚,有时地方政府往往会作出非常大度的决定,给信访人提供各种各样的利益。
  信访的上述特征使它具备了普通司法程序无可比拟的优势。这样,许多人在遇到问题时选择信访而不是选择普通司法救济程序,也就不足为奇了。
  第三,非法律因素对公民选择的影响。
  除了信访固有的优点以外,其他非法律因素也会促使我国公民选择信访。这方面的因素主要有两个:其一,我国司法系统中的腐败问题。在其他公权领域中存在的找关系、找领导批条子等不正之风同样也早已渗透到司法领域。如果没有关系、没有条子就会碰到立案难、执行难等等问题。根据对632位进京上访的农民进行的问卷调查,其中的401位农民已经在上访之前就上访问题到法院提起诉讼,占总数的63.4%,其中法院不予立案的有172位,占42.9%;认为法院不依法办事而且判决其败诉的有220位,占54.9%;认为法院判决胜诉了而没有执行的有9位,占2.2%。{9}这些数据或许并不绝对客观,但也在一定程度上反映了我国司法领域存在着的腐败现象及这些现象对公民选择信访的影响。其二,在我国社会中长期存在着“清官情结”,绝大多数信访人相信,上级官员尤其中央官员十分清廉、能够主持公正,因此希望“把问题反映到中央来”,以便“给地方政府施加压力”,“以求问题的解决”。{10}这也是促使我国公民选择信访而不选择司法救济途径的社会原因之一。
  总之,我国的立法者让信访具有了与普通司法救济程序相似的争议解决功能,而且让信访具有了普通司法救济程序所不具备的优势。加上非法律因素的影响,中国公民更会倾向于选择通过信访途径解决问题。
  (2)宏观设计缺陷的后果
  可见,近年来,我国信访数量居高不下的一个主要原因在于立法者让信访具有了比普通司法救济途径更具优势的争议解决功能。这一设计缺陷的必然结果是:当我国公民在其权益受到损害时,更多会偏向于选择信访这一途径实现其诉求。
  “信访不信法、信上不信下、信闹不信理”,“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”{11}是我国现行信访制度下所必然产生的又一另类社会现象。我国众多公民选择信访,拒绝采取司法救济途径,这本身就表现为“信访不信法、信上不信下”;从我国的信访实践看,信访人采取各种方式进行“闹”,“闹”得越凶,我们的信访机构和政府部门就越重视其反映的问题,其诉求也就更容易得到满足。因此也是我们政府自身的处理信访的态度导致了“信闹不信理”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”种种怪相。
  客观分析,我国信访还有其他种种功能,如了解民情,鼓励广大群众积极参政议政等等。{12}如果我国立法者在最初进行制度设计时,仅仅让信访制度具有了解民情、参政议政功能,而且在实际运作中也坚持这两点,那么,就不会有这么多公民坚持不懈地试图通过信访解决其问题、实现其诉求,更不会出现“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”等种种怪相。新中国成立初期,我国政府也十分重视信访问题。1950年初,中央办公厅曾经设立专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件的秘书室,但当时信访的主要功能是了解民情、加强与人民群众的联系、克服官僚主义,根本没有解决信访人诉求、维护当事人权益的功能,因而也根本没有出现当今社会所存在的上访、越级上访或闹访等种种怪相。{13}
  2.微观方面的设计缺陷及其后果
  (1)微观方面的设计缺陷
  除了上述宏观方面的设计缺陷以外,在微观方面,我国的信访制度也存在着设计缺陷。而这些设计缺陷有可能是导致我国政府和官员限制、甚至禁止公民进行信访尤其进行越级上访的重要原因。具体分析,我国信访制度主要存在着以下几方面的微观设计缺陷。
  第一,个体信访机构的权责设计错位和信访机构的系统设计缺陷。
  根据《信访条例》6条的规定,我国县级以上人民政府均应当设立信访工作机构;县级以上人民政府的工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则,确定负责信访工作的机构(以下简称信访机构)或者人员,具体负责信访工作。根据这一规定,我国从中央到地方各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。在实践中,各级政府的信访机构是受理信访事项、处理信访事宜的最重要的部门。但是,正是在这方面,我国的信访制度至少存在着两方面的设计缺陷:
  首先,我国信访工作机构责重权轻。尽管各级政府的信访机构是接待信访人、受理并处理信访事项的直接责任机构,但是《信访条例》并没有赋予信访机构任何解决问题所必须具备的有效资源和实际权力。根据《信访条例》21条的规定,信访机构的全部职权是:①受理权,受理信访事项并予以登记;②转发权,根据不同的情况分别将相关的信访事项转交给法院、检察院、人民代表大会及其常委会,或转送有权处理的本级或下级人民政府的相关行政机关,并抄送下一级人民政府信访工作机构;③建议权,情况重大、紧急的,应当及时提出建议,报请本级人民政府决定。由此看来,各级信访机构的法律地位确实比较低下,基本上没有任何解决实际问题的职权。但信访机构需要解决的问题却十分重大:信访事项不仅涉及掌握党政司法权力的政府机构及其官员的滥用职权或腐败问题,而且涉及职工在企业改制、劳动及社会保障所受到的“不公待遇”等等问题。{14}我国立法者没有授予信访机构任何实权,却将信访机构当成了解决信访问题、维护信访人权益的责任主体,这就出现了权责错位的设计缺陷。{15}由于这一设计缺陷,加上信访机构的工作人员人数有限,面对大量的信访案件,信访机构自然只能将信访事项转发给相关的职能部门。
  其次,信访机构庞杂分散,归口不一,缺乏统一协调机制。如上所述,我国从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但在各级信访机构之间并没有严格意义上的隶属关系,即使是中央信访机构,它对地方信访机构及中央各部门设立的信访机构也仅仅拥有有限的协调权,其意见对它们也没有强制性的约束力。因此,在整个信访机构系统中缺乏统一协调的机制。其结果是:信访人为同一个问题可能同时找若干不同的机构,却得到了不同的答复;或者各机构之间相互推诿,使信访人救助无门,只能在不同的信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查,他们走访的部门平均在6个以上,最多的达到18个。{16}
  由于信访机构没有解决信访事项的实际权力,而只有转交其他机构办理的权限,而且其交办意见对相对的政府部门没有任何强制约束力,加上各不同信访机构之间缺乏协调,这样显然给信访人留下了信访机构办事不认真的印象,信访群众将信访机构视为其直接对立面,这也毫不奇怪。{17}
  第二,法定信访处理原则的设计缺陷。
  信访机构受理信访事项后,通常将信访事项转交给相关的政府部门处理。信访机构是根据《信访条例》4条和第21条第3项规定的信访事项处理原则确定具体的转交政府部门的。该两条款规定的处理原则为“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”。所谓的“属地管理、分级负责”是指:信访事项原则上由信访事项发生地或信访人所在地政府解决;在信访事项发生地和信访人所在地不一致时,由信访人所在地政府解决。当地政府解决不了的,也可以由其上一级政府解决,下级政府不能将矛盾直接推给上级政府,这有利于分清政府间的责任。而“谁主管、谁负责”则是指:在明确信访事项归哪一级政府负责后,主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任,不能把矛盾推给其他政府部门。可见,这一原则的基本精神是:信访事项发生地和信访人所在地政府自己必须设法妥善解决问题,防止信访人进行上访,尤其进行越级上访。这一处理原则的立法本意并无不妥,它可以在一定程度上督促各级政府部门依法妥善处理涉及民众切身利益的事项,防止它们随意作出损害民众利益的行为或决定。但是,如果我们进行仔细分析,就能发现这一“机制”存在着重大的设计缺陷,因为据此,以下两类政府部门有可能成为解决信访人诉求的责任部门:其一,在信访事项发生地和信访人所在地重合时,它实际上让信访事项的一方当事人——“行为”做出者成为争议的解决者。其二,在信访事项发生地和信访人所在地不一致时,信访人所在地政府却成为负责信访人上访的主要责任单位。但无论哪种情形,均不利于合法、合理地解决纷争,维护社会的稳定。
  就第一种情形而言,这在本质上是让信访事项引发者——拥有行政决定权的政府部门,既当运动员,又当裁判员。以某村委会提前终止山林承包合同而又不向承包者支付足够的补偿金为例,根据上述原则,无论承包人是否进行越级上访,但最终还是由提前终止承担合同的村委会来解决承包人的诉求,因为承包合同的撤销事项是在特定的村里发生,该村委会自然应该是处理这一信访事项的有权部门。在这种让“政府部门既当运动员,又当裁判员”的解决体制下,其结果是可想而知的。或许有少数勇于承认并改正错误决定的政府部门,但在大多数情况下,这种指望是不现实的。相反,许多官员会认为:信访人是在故意找事,损害其形象,影响其仕途,因此往往会对信访人进行打击报复。这也是在我国信访过程中出现一些“强制精神病”的原因。
  就第二种情形而言,相关的政府部门根本没有能力解决信访人的诉求。因为引发信访人不满的信访事项是由于其他政府部门或单位的行为引发的,事项也发生在信访人所在地政府无力管辖的其他地区。在这种情形下,信访人显然对其他政府部门或机构有着强烈的“不满”甚至“怨恨”。信访人所在地政府既无权审查上述政府部门的决定,更无权要求要求它对信访人进行道歉,它怎么能够阻止信访人进行上访呢?著名的“唐慧上访事件”就是其中的典型。{18}最初,唐慧上访的原因是对法院的判决不满:其幼女遭多人强奸,法院仅仅判处其中的两人死刑;故唐慧希望通过上访要求加重处罚。后来,其上访的原因是:对永州市劳教委对因其上访而作出的劳教决定不服。{19}但根据“属地管理”原则,对唐慧上访事件直接负责的是其所在地富家桥镇政府,也即富家桥镇政府必须设法解决唐慧的诉求,阻止其进行上访。镇政府无权要求法院或市劳教委改变其决定,而且不能阻止其上访,当地政府官员又面临着因唐慧越级上访而受到行政处罚的危险,所以,他们唯一能做的就是:不断恳求唐慧不要上访,并不时给唐慧送上各种各样的好处和利益。{20}小词儿都挺能整
  可见,上述两种方式均不利于妥善解决信访人的问题。第一种情形的打击报复,只会激起信访人及其家族对当地政府和官员的不信任甚至憎恨;而后一情形下给信访人提供的“利益”或许能暂时地稳定信访人的情绪,但它同时给我们的社会发出了一种不良的信号,即我们的政府是可以被“敲诈”的,通过信访,人们能够从政府获得各种利益,这直接或间接地鼓励了更多的人通过信访途径实现其利益诉求。据《南方周末》记者的调查,在永州当地,至少有7户人家打算要向唐慧学习,准备轮流进行上访。{21}这显然也是我们社会中出现“信访不信法”、“信闹不信法”种种怪象的一个重要原因。
  无论哪种情形,对信访人而言,有些地方政府都不能解决其问题,因而其不值得信赖。这也是尽管《信访条例

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