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【期刊名称】 《交大法学》
行政复议的政治功能阐释
【副标题】 基于立法史的考察【作者】 马超
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政复议;政治功能;司法化;行政诉讼
【期刊年份】 2013年【期号】 4
【页码】 142
【全文】法宝引证码CLI.A.1181635    
  目次
  一、问题的提出
  二、既有法律文本的分析
  (一)同生共长,紧密衔接:行政复议与行政诉讼的发展趋势之考察
  (二)从差异到接近:行政复议与行政诉讼立法目的演变之比较
  (三)同构中的扩张:行政复议与行政诉讼制度发展之比较——以受案范围为例
  (四)政府助推与自我实践:行政复议与行政诉讼发展推力之比较
  三、政治功能之下的行政复议
  (一)行政复议的政治功能梳理
  (二)政治功能视角下的行政复议嬗变
  四、代结语:行政复议“司法化”改革的冷思考
  一、问题的提出
  中国的公民权利救济体系自20世纪80年代末发轫以来,在中国社会全面发展的浪潮中不断被形塑与整合,已大致在西方普世价值观的影响下,结合中国自身的多重现代化境遇,形成了一定的自身风格。而行政诉讼与行政复议作为当代公民权利救济的两个关键制度,两者于20世纪90年代初几乎同时建立,并在建立后一直保持着“共生共长”的关系,这其中既有法律文本上看得见的制度关联,也有实际运行中不易察觉的境遇关联。二者互相交织缠绕的发展史,不仅是中国私权利与公权力的一部博弈史,也是公权力主导下的不同行政救济制度相互适应与自我整合的历史。
  众所周知,对于近年来呈爆炸式增长的行政纠纷而言,现有的行政救济制度一直未能发挥预期中的化解作用。{1}故而《行政诉讼法》与《行政复议法》的修改事宜也顺理成章地被提上日程。在当下的相关讨论中,“将行政复议打造成化解行政争议的主渠道”可以说已经成为实务界与学界的共同选择。尽管相关的论文与著作已经汗牛充栋,但绝大多数讨论都存在着严重的路径依赖,{2}大部分论著集中于探讨具体的条文完善与相关的制度引进,对两者相互关系的关切主要针对衔接机制的完善等微观问题,主要是一种法解释学的视角。由于这种视角的局限性,行政复议的政治功能往往遭到了不应有的忽视。多数研究者未能注意到行政复议的政治功能才是行政复议在立法史中更受行政系统青睐的真实原因。
  制度革新的前提是对现有制度的全面考察与深入了解,并从制度的发展史中梳理出清晰的演进脉络。“观察行政法的现象,既要从法的文本与个案着眼,也要从‘大历史’的视角做切入口。”{3}笔者试图通过对立法史的追溯与现有法律文本的分析,展现出两者在制度发展过程中的微妙关系,并通过对行政复议政治功能的阐释,对两者在立法史中的互动提供一个可信的解读。笔者的基本观点是,行政复议与行政诉讼在制度发展与变迁的过程中,一直保持着紧密的互动关系,这种互动已经从最初较为宏观的基本关系界定发展到了微观的制度规范衔接,但出于双方政治功能的不同,两者背后的推动力存在着巨大差异。这种差异结合当前政治力量的不均衡,导致了行政复议在制度架构上的更新幅度相较于行政诉讼更为明显,并且晚近以来其价值取向也存在着一定程度的转变。这些变化不仅表明复议制度在深层次上有着不同于诉讼制度的功能诉求,还预示着行政复议司法化的改革将有可能会造成对行政诉讼功能与价值的进一步削弱。
  二、既有法律文本的分析
  众所周知,1989年出台的《行政诉讼法》标志着行政诉讼制度的全面建立。为了配合《行政诉讼法》的施行,国务院在《行政诉讼法》实施不到三个月之际,即出台了《行政复议条例》,全面建立起行政复议制度。《行政诉讼法》与《行政复议条例》的相继出台,标志着我国行政救济制度的初步建立。但时间维度上的紧密性,在某种程度上,也表明了行政复议对行政诉讼有意识的针对性。实际上,在此后二十余年间,行政复议或行政诉讼的每一次调整与进步,几乎都与另一方保持着“同步关系”,两者之间的制度关联也一直呈现出更为紧密的趋势。同时,相对于行政诉讼稳定的立法目的而言,行政复议的立法目的却“微调”不断。关于行政复议与行政诉讼在立法文本上的发展与关联,本文作如下表整理:
  表1

┌───────┬─────┬──────┬───────┬──────┬─────┐
│法律、法规名称│施行日期 │相关条款  │重要规定   │主要成果  │制定机关 │
├───────┼─────┼──────┼───────┼──────┼─────┤
│《行政诉讼法》│1990年10月│第17条,第25│第37条确立了行│建立了行政诉│全国人大 │
│       │1日    │条,第37条,│政诉讼与行政复│讼与行政复议│     │
│       │     │第38条   │议的基本关系 │的初步关联,│     │
│       │     │      │       │并确立了基本│     │
│       │     │      │       │关系    │     │
├───────┼─────┼──────┼───────┼──────┼─────┤
│《行政复议条例│1991年1月1│第9条第9项,│       │初步建立了行│国务院  │
│》      │日    │第36条   │       │政复议制度 │     │
├───────┼─────┼──────┼───────┼──────┼─────┤
│《关于贯彻执行│1991年7月1│第10条,第16│       │细化了有关两│最高人民法│
│〈行政诉讼法〉│1日    │条,第27条,│       │者之间的规定│院    │
│若干问题的意见│     │第31条,第32│       │,增强了可操│     │
│》{4}(以下简 │     │条,第37条,│       │作性    │     │
│称《贯彻意见(│     │第38条,第41│       │      │     │
│已废止)》) │     │条,第44条,│       │      │     │
│       │     │第45条,第65│       │      │     │
│       │     │条     │       │      │     │
├───────┼─────┼──────┼───────┼──────┼─────┤
│《行政复议法》│1999年10月│第3条,第5条│第7条将部分抽 │行政复议制度│国务院提请│
│       │1日    │,第7条,第1│象行政行为纳入│的“升格”与│审议,全国│
│       │     │4条,第16条 │行政复议的审查│完善,并首次│人大常委会│
│       │     │,第19条,第│范围中,第14条│对抽象行政行│审议通过 │
│       │     │30条    │、第30条授予特│为的审查在行│     │
│       │     │      │定行政机关对特│政救济中做出│     │
│       │     │      │定事项的最终裁│回应    │     │
│       │     │      │决权     │      │     │
├───────┼─────┼──────┼───────┼──────┼─────┤
│《最高人民法院│2000年3月8│第7条,第13 │第22条规定了复│细节上进一步│最高人民法│
│关于执行〈中华│日    │条,第22条,│议机关不作为时│的完善,可操│院    │
│人民共和国行政│     │第31条第2款 │的被告确定规则│作性增强  │     │
│诉讼法〉若干问│     │,第33条,第│,第31条的有关│      │     │
│题的解释》(以│     │34条,第35条│证据排除规定,│      │     │
│下简称《若干解│     │,第41条第2 │第53条规定对复│      │     │
│释》)    │     │款,第44条第│议机关的撤销和│      │     │
│       │     │7项,第53条 │责令重做判决 │      │     │
├───────┼─────┼──────┼───────┼──────┼─────┤
│《〈行政复议法│2007年8月1│第3条第5项,│第40条和第50条│      │国务院  │
│〉实施条例》(│日    │第28条第7项 │分别将和解与调│      │     │
│以下简称《实施│     │,第49条,第│解作为纠纷解决│      │     │
│条例》)   │     │52条    │方式写入行政复│      │     │
│       │     │      │议      │      │     │
└───────┴─────┴──────┴───────┴──────┴─────┘

  表2{5}

┌──────┬────────────────────┬─────────┐
│法律、法规名│立法目的                │排列次序     │
│称     │                    │         │
├──────┼────────────────────┼─────────┤
│《行政诉讼法│为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保│“保证法院审案”“│
│》     │护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和│保护”      │
│      │监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制│“维护和监督”  │
│      │定本法                 │         │
└──────┴────────────────────┴─────────┘

  
  (续表)

┌──────┬────────────────────┬─────────┐
│法律、法规名│立法目的                │排列次序     │
│称     │                    │         │
├──────┼────────────────────┼─────────┤
│《行政复议条│为了维护和监督行政机关依法行使职权,防止│“维护和监督”  │
│例》    │和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公│“防止和纠正”  │
│      │民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法和│“保护”     │
│      │有关法律,制定本条例          │         │
├──────┼────────────────────┼─────────┤
│《行政复议法│为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行│“防止和纠正”  │
│》     │为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,│“保护”     │
│      │保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法│“保障和监督”  │
│      │,制定本法               │         │
├──────┼────────────────────┼─────────┤
│《行政复议法│为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议│“解决行政争议” │
│实施条例》 │、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的│“建设法治政府” │
│      │作用,根据《中华人民共和国行政复议法》(│“构建社会主义和谐│
│      │以下简称行政复议法),制定本条例    │社会”      │
└──────┴────────────────────┴─────────┘

  通过上述有关行政诉讼与行政复议制度发展脉络的大致梳理,我们可以看到,作为公权利救济的两大途径,两者之间存在着时间上与制度上的关联,也存在着立法目的与推动力上的差异。
  (一)同生共长,紧密衔接:行政复议与行政诉讼的发展趋势之考察
  通过以上梳理,不难发现,行政诉讼与行政复议作为行政救济体系中的两大板块,其中一方的发展与改革几乎总是同时伴随着另一方的变动。例如《行政诉讼法》刚一正式施行,国务院即颁布了《行政复议条例》,而1999年《行政复议条例》升格为《行政复议法》之后,最高人民法院在半年之内即出台了《行政诉讼法》新司法解释。尽管这种时间上的关联性无法表明文本修改之间必然具有因果联系,但不可否认的是,在双方各自的发展历程中,其制度更新与进步,确实呈现出一种“你追我赴”、“不分先后”的局面。这主要出于行政救济的同源性,使两种制度间存在着“剪不断”的血缘关系,两者制度上的紧密联系,使得任意一方的调整需要对方也做出相应的调整。
  除却这种时间上的“共时性”,通过表1的直观观察,我们还可以发现,在两部法律文本中,相互涉及的条款一直在数量上呈递增趋势。据笔者统计,在行政诉讼方面,涉及行政复议的条款与提及“复议”之处,从《行政诉讼法》的4条15处,増加到《贯彻意见》的11条28处和《若干解释》的10条32处;在行政复议方面,涉及行政诉讼的条款与提及“诉讼”之处,从《行政复议条例》的2条2处,増加到《行政复议法》中1条10处和《实施条例》中的4条4处。关涉条款的显著增加,表明两者在制度衔接点上,数量更多、密度更大,涉及范围更广。同时,从具体的法律条文中也可以看出,两者之间的关联不仅有“量”上的增长,也有“质”上的提高与深化。例如,《若干解释》第31条第2款规定复议机关在复议过程中收集和补充的证据,不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”由此可以看出,两者之间的关联已从宏观上整体制度间的关系定位发展到了微观上审查技术间的协调与整合。
  (二)从差异到接近:行政复议与行政诉讼立法目的演变之比较
  从表2的总结中可以看出,在立法目的这一点上,相比于行政诉讼的稳健立场,行政复议却屡屡变化。无论是从与行政诉讼的比较上,还是从行政复议立法目的自身的变迁上,我们都可以解读出许多内容。
  一方面,作为同时期并相互配套的两个法律文本,行政诉讼立法目的中最后一位的“维护和监督”行政职权,却是行政复议的首要立法价值,彰显出两者价值诉求上的明显差异。这一刻意的次序调整,可以解释为行政复议“想表达与行政诉讼有若干质的区别点”{6},其目的在于体现出两者之间功能定位的不同。另一方面,行政复议的三个法律文本之间,有关立法目的的表述也不尽一致,甚至是大相径庭。比如《行政复议法》相较于《行政复议条例》,立法目的的表述有了次序调整,将“保障与监督”放在了最后一位,提升了“保护”的排名。而到了《实施条例》中,立法者几乎做了全新的表述,将“解决行政争议”这一前所未见的提法放在了首位。{7}如果说前者的次序调整可以理解为行政复议在保守固有立场(内部监督)的前提下对保护公民权益所作的强调,那么后者的改弦易辙则表明了行政复议整体价值取向与功能定位的转变。
  从《行政复议条例》到《实施条例》的发展中,立法者将“解决行政争议”这一外部诉求排在立法目的的首位,与行政复议传统上讲求“监督”的内部功能相比,几乎是“改头换面”。但这一诉求相比于行政诉讼却是更为接近。“行政诉讼是解决行政争议的诉讼制度。”{8}所谓“保护公民、法人和其他组织的合法权益”,最终是通过对行政争议的解决实现的。如果将对行政争议的解决看作是行政复议与行政诉讼达到各自法律价值的共同路径的话,那么《实施条例》实际上是弱化了《行政复议法》原有的价值诉求,而回归到解决纠纷本身。同时,为了达到“解决行政争议”这一目标,行政复议机关必然会在复议过程中更多地考虑申请人的合法权益与复议诉求,而不再仅仅着眼于上下级间的内部规范。实际上,《实施条例》的立法目的暗示了“行政复议在发挥行政系统内部层级监督功能的同时,具有更加重要的社会救济功能”。{9}尽管这种表述与行政诉讼的“保权”价值诉求仍有一定的差距,但相较于之前的表述而言,两者已是共识大于差异。
  (三)同构中的扩张:行政复议与行政诉讼制度发展之比较——以受案范围为例
  早期的行政复议制度在受案范围、程序设置、裁判方式等方面都与行政诉讼制度有着极大的相似性。但随着《行政复议条例》升格为《行政复议法》,行政复议制度的发展越来越多地彰显出其自身的特点。一方面,行政复议通过升格为法律取得了与行政诉讼“平起平坐”的地位;另一方面,功能定位的差异也逐渐渗透进微观的制度建构之中,使得行政复议在制度结构上保持与行政诉讼同构性的同时,还在细微处努力突破其所设定的原有框架。由于受案范围决定了行政救济制度“大门”洞开的幅度,是相对人获得救济所必经的第一个“门槛”,在行政救济中具有非同一般的意义,应该能够代表两大制度的基本状况。笔者接下来以行政复议受案范围为例进行分析:
  第一,一般受案范围的拓宽。受案范围决定了一个制度调整范围的广度。1990年出台《行政复议条例》时的受案范围基本上是对《行政诉讼法》受案范围的“全盘照搬”。{10}但1999年出台的《行政复议法》却对原受案范围进行了显著的扩展。首先,在行政诉讼的受案范围仍局限于人身权与财产权之时,《行政复议法》主动地将受案范围的标准扩大至“公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益”的事项,这种概括式的规定基本等同于承认凡是行政机关做出的具体行政行为,相对人均可申请复议。这种积极主动地扩张相比于之后出台的《若干解释》无疑先行一步。其次,《行政复议法》第7条将部分抽象行政行为纳入审查范围,堪称一个质的突破。对抽象行政行为审查的“拒绝”一直是我国行政救济体制的“顽疾”之一,在这方面,处于学者激烈抨击中的《行政诉讼法》及其司法解释,数年来始终不敢越雷池一步。《行政复议法》率先将规章以下的抽象行政行为纳入到审查范围内,尽管只是一种附随性审查,但对于《行政诉讼法》所设定的框架确实是一次巨大的突破。
  第二,特定事项的复议前置。《行政复议法》第30条{11}第1款明确了对自然资源的行政确认行为必须进行复议前置,同时,第2款规定了国务院或省级机关对此类案件的裁决为最终裁决。我们不难理解,任何一项有关复议前置事项的增加,实质上同时是行政复议受案范围的扩张和行政诉讼受案范围的限缩,而最终裁决权的授予,更意味着行政诉讼在这一事项上“阵地”的彻底沦陷。
  通过以上分析,可以看出,在保持与行政诉讼受案范围有效衔接的同时,行政复议的受案范围有了显著扩张。实际上,行政复议相较于行政诉讼的“増量”并不是个别的,而是整体的。除上文所分析的受案范围的扩大外,诸如审查深度的深化(合理性审查)、处理手段的多样化(调解、和解)以及法律依据的增加(规章)等都可以证明行政复议对行政救济框架的拓宽与加深。笔者将行政复议与行政诉讼在法律文本上的这种关系,称之为“同构中的扩张”。
  (四)政府助推与自我实践:行政复议与行政诉讼发展推力之比较
  在行政复议与行

  ······

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