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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
中国环境立法发展的路径省思
【英文标题】 On the Development Path of China''s Environmental Legislation
【作者】 李传轩【分类】 环境程序法
【中文关键词】 法典化;环境法典;基本法;发展路径
【英文关键词】 Codification; Environmental Code; Basic Law; Development Path
【期刊年份】 2009年【期号】 32(秋季卷)
【总期号】 总第32卷【页码】 70
【摘要】 环境法律规范的激增使环境立法面临着如何体系化和综合化的现实困境,瑞典、法国和德国等国家选择通过制定环境法典的方式来解决这一问题。而考察法典法的发展变迁可以发现,经过现代化祛魅后的法典法,其立法模式发生了重大转向,在环境法这一新兴领域中进行法典编纂已具有现实可能性。根据中国的实际情况,制定一部开放式环境法典应当是实现环境立法发展的正确路径。
【英文摘要】 The sharply increase of environmental laws brings about a problem: how to systematize and integrate these laws. In Sweden, France and Germany, government enacts an environmental code to solve this problem. However,when we review the history of code law, we should find that the code law's disenchantment and its legislation model have been changed greatly which could be applied to environmental law. According to China's reality, codifying an open environmental code is a correct path for China to develop the environmental legislation.
【全文】法宝引证码CLI.A.1170537    
  一、问题的提出
  现代意义的环境法从附属于其他法律部门发展到今天成为独立的法律部门,刚刚走过了半个多世纪。{1}但其间环境法的发展变迁,可谓日新月异、丰富多彩。除了调整领域内容上不断拓展,已然形成了涵盖污染防治法、自然资源法和生态保护法三大部分的庞大法律体系;在立法形式上,也从单行法发展到了基本法,甚至已经开始了法典化立法。
  立法形式变迁的背后是环境法内容体系不断发展完善、更有效地应对环境问题的现实需要。早期大量单行性法律法规的制定,满足了采用专门的法律措施处理环境问题的实际要求。但日益复杂的环境问题需要更加系统和全面的法律体系来进行综合治理,同时迅速增加的众多单行法律规范本身也需要体系化和协调化,于是就产生了环境基本法。然而,基本法形式基于自身的涵摄力与统合力不足,在当前环境法进一步体系化和综合化的发展需要面前已显得力不从心,环境法再次面临着重组的要求。一些有着法典编纂传统的国家,开始寻求采取法典化的立法形式,制定一部环境法典正成为解决上述问题的一种趋势性路径,比较典型的国家是瑞典、法国和德国。瑞典在1998年6月通过了《环境法典》,法国于2000年9月通过了《环境法典》,德国虽然还没有正式通过《环境法典》,但也已经拟定了若干个草案,{2}在环境法领域中进行法典编纂的立法行动引发了巨大的争议。这种争议甚至远较民法典的编纂问题更为复杂和激烈。除了在当今社会中法典编纂是否已经过时外,更为强大的质疑是,环境法这一新兴的发展中法律部门是否适宜于法典化。在某种程度上,争议与质疑确实阻碍了环境法法典化运动的实践进程,不过仍有一些国家在坚定地行动,比如德国。
  就中国而言,环境法的发展进程较之发达国家为晚,目前的环境立法主要采单行法形式。1989年制定的《环境保护法》只是一部名不副实的所谓“基本法”,并不具备基本法之功能。然而经过近三十年的大量立法,中国环境法也已面临着如何体系化和综合化的现实难题。在这种情况下,中国环境立法的发展路径应当如何选择?中国是否需要一部环境法典?本文拟对这一重大问题展开初步分析,并提出自己的建议。
  二、法典法的祛魅与法典化立法模式转向
  研讨环境法法典化问题的一个重要前提是,应对当前法典化立法模式的最新发展有一个全面深刻的体察。事实上,法典法和法典编纂经过20世纪的发展,已经发生了重大的转向和变迁,呈现出与传统法典法和法典编纂模式不同的样貌。这对环境法法典化问题的研讨极为重要。
  (一)法典法的祛魅
  法典化是某一社会有计划的立法活动。{3}根据这一观点考察,法典编纂的历史可谓源远流长,古罗马时期的《国法大全》和我国唐朝的《唐律疏议》都是代表性法典。根据马克斯·韦伯提出的“祛魅”观点,法律的现代化发展就是一个不断祛魅的过程。同样,法典在现代社会中的发展也是一个祛魅的过程。1804年法国民法典和1900年德国民法典的编纂是对法典法的两次重要的祛魅,使之从古代法典走向现代法典,其重要工具就是理性主义。理性主义对蒙昧主义的祛魅过程中,又把理性主义推向了极致,形成了新的权威之魅:法典俨然成为理性的化身,“本身业已构成的完整自足之法源体系,系为被写下来的理性”,{4}由此,以大陆法系国家为主体,以民法为主要领域,法典编纂发展成为一场波澜壮阔的立法运动,席卷了整个欧洲,并蔓延到全世界。
  然而到了20世纪中后期,这种传统法典及其代表的立法模式,受到了很大冲击和质疑,处于不断的祛魅过程中。其间,以解法典化、去法典化和反法典化等提法出现的法典解构理论与实践,都是祛魅的具体表现形式。法典解构是与法典编纂相对应的一种解构法典的行动或现象,其最通用的称谓是解法典化,有时也被称为非法典化、去法典化和反法典化。在某种程度上,这也是受后现代主义的主要思潮——解构主义的影响,致使当代立法领域中解构法典的观点和现象大行其道。具体地考察,解法典化是指法典之外的特别法律激增现象,它在民法典的统一体上造成了重大裂痕。{5}在适用法律时,只有在特别立法没有相关规定的时候,才转向传统法典以寻觅判案的依据。{6}
  这种在法典之外进行特别立法的做法,能够有力地克服法典的僵化、滞后等弊端,更有效地适应飞速变迁的社会现实;但也极大地消解了法典的权威,在一定程度上架空了法典,甚至有人担心会导致“法典的死亡”。实践的发展却是法典并没有死亡,而是在祛魅中进行了变革。
  (二)法典化立法模式的转向
  传统法典法变革的主要内容就是法典化立法模式发生了转向,即不再坚持在一个法律部门中,编纂出一部大而全的法典作为唯一法律渊源,并保持法典长期稳定不变;而是对传统法典进行适时更新、重构法典,同时吸收解法典化理论,允许特别法的存在,并采取形式性法典编纂的方法等。其具体表现如下:
  1.传统法典的重构
  编纂出一部完美的法典并长期保持稳定不变是过去立法者的宏大目标和实际做法。20世纪以来不断加快的社会变迁摧毁了这一理想化追求:法典在瞬息万变的社会现实面前暴露出僵化滞后、无法适应实际需要的弊病。与此同时,法典之外的特别立法大量出现。为保持法典的效力和活力,许多欧洲国家和拉美国家开始对传统法典进行重构。即通过对传统的“古老的”法典的修订、补充或更新,使其充满新的生机。{7}适时对法典进行重构已成为一些法典法国家立法者的重要工作,并且重构的频率很高。
  2.法典法与特别法的并存
  解法典化的一个重要表现就是在法典之外制定大量的特别法。相对于法典来说,这些特别法属于单行法,针对某一特定领域的有关问题进行规范调整。这些问题往往是既有法典没有规定,或者有关规定已经滞后,无法进行有效调整的。这些独立于法典而存在的特别法构成了一种新的“微观法律系统”,{8}与法典一起形成了完整的法律体系,使该法律部门的法律渊源变得多元化。并且,这些特别法的有关内容,还往往成为法典重构时所吸收的成分。
  3.形式性法典编纂方式的运用
  与真正的或是实质性法典编纂相反,形式性法典编纂不是要构建一个由全新的或是修订的规则组成的、用于建立或修正某一法律秩序的连贯的整体文本。形式性法典编纂毋宁是一种管理工作,它的目的仅是把既有的、分散的规则汇集在一起,而不改变这些规则的内容。{9}美国等英美法系国家所进行的法典编纂,事实上都属于这一类型,比如美国的《统一商法典》。令人关注的是,现在这一方式也开始在法国等国家频繁使用,并成为进一步进行实质性法典编纂的前奏或准备。在某种程度上,这意味着大陆法系国家在法典编纂方面对英美法系国家某些做法的借鉴,成为两大法系自20世纪以来逐渐趋同的一个鲜明注脚。
  法典化立法模式的转向,给法典法带来了新的活力,并引发了新一轮法典化浪潮,环境法的法典化运动就是其中之一。经过这一变革,21世纪已不是法典化立法模式的末路,当然也不会是传统法典法的春天,而是一次转型之旅——历经祛魅之后的新生。
  三、法典法抑或基本法:中国环境立法发展的路径选择
  如前所述,日益复杂的环境问题和大量产生的单行法之间所存在的矛盾冲突问题,都要求环境法必须实现更高层次上的体系化和综合化。制定环境基本法有助于这一问题的解决,成为世界主要国家20世纪六七十年代以来的立法选择。但在新的环境保护和环境法发展形势下,既有的基本法也凸显出一定的局限性。于是,在20世纪90年代后对环境法的重组中,一部分国家采取制定新的基本法或综合法,而另一部分国家则走上了法典化立法路径。对于中国而言,当前环境立法发展的现实是:还处于单行法发展模式向基本法发展模式过渡的阶段,并没有完全进入基本法发展阶段;{10}同样存在着各类单行法律规范之间互相冲突、亟须综合协调的严重问题。如何解决中国环境立法的发展问题,就存在着一个路径选择问题:是编纂一部环境法典还是制定一部环境基本法。
  (一)基本法种保守性路径
  制定一部环境基本法,对环境法领域中的基本问题进行规定,并利用基本法对众多单行法的统率和协调功能,来增强环境法体系的系统化和凝聚力,以解决当前立法中的种种问题,这是一种按部就班的、保守性的发展路径。这种路径走起来比较容易,各种现实条件均已具备,只需要在现有各种环境法律规范进行综合与抽象的基础上,对现行《环境保护法》进行全面修改,使之成为一部真正的基本法即可。当前国内有不少学者都持这种观点。
  但该发展路径的局限性也是很明显的,那就是基本法对各单行法的统率和协调能力是有限度的,基本法并不能对各单行法进行取代;随着将来单行法规范体系的进一步膨胀,基本法甚至会淹没在单行法之中。因此,需要对环境法律规范进行不断的重组。日本、荷兰等国家环境基本法的发展都证明了这一点。{11}
  (二)法典法——一种超越性路径
  法典法在经过不断的祛魅和法典化立法模式

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