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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
中国特色的行政诉讼:发展与挑战
【作者】 杨解君【作者单位】 南京工业大学法学院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2009年
【期号】 32(秋季卷)【总期号】 总第32卷
【页码】 318
【全文】法宝引证码CLI.A.1170536    
  
  行政诉讼制度在不同国家和地区的内涵、外延往往各有不同,但它们的共同特征都是指独立于(或相对独立于)行政机关的其他国家机关(主要是法院)根据行政相对人的申请,依照一套独特的程序(司法程序或类似司法程序)对行政主体的行为进行审查,并对其是否合法作出裁判的制度。在我国,行政诉讼纯属舶来品。北洋政府颁布了中国最早的一部单行行政诉讼法规——《行政诉讼条例》,南京国民政府1932年颁布了《行政法院组织法》和《行政诉讼法》,行政诉讼制度在形式上得到了确立。新中国成立后,第一届中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》指出“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务员的违法失职行为”,同年中央人民政府委员会颁布的《最高人民法院组织法》和1954年《宪法》也有类似规定,但行政诉讼制度并未能真正建立。1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法。”这一规定为行政案件的审理提供了程序方面的准用性规范。人民法院于1986年开始陆续建立了行政审判庭,专门审理行政案件。行政审判庭的建立,标志着我国对解决行政争议的行政诉讼制度'由一般认识发展为可操作性的专门体制。1989年4月4日,全国人大通过了新中国第一部行政诉讼法典,并于1990年10月1日施行。《行政诉讼法》的制定和实施,是我国民主法治建设中的一件具有里程碑意义的大事,诚可谓中国数千年未有之变局。正如有学者指出的,在中华民族近两千年的成文法历史中,在中国法律现代化的进程中,该法的颁行意味着“一场静悄悄的革命”的开始。{1}这部行政诉讼法吸收借鉴大陆法系和英美法系之经验,在基本体制、受案范围、管辖、诉讼参与人、证据、起诉、受理和审理等多方面都有其独特之处和创新之处,值得赞许。但同时经过20年的实施与发展,行政诉讼制度自身也面临着一些新的挑战。
  一、特色之制度
  1989年的《行政诉讼法》不仅确立了行政诉讼制度,而且还结合当时的中国国情创建了颇具中国特色的行政诉讼制度,这些特色的制度主要表现在:
  1.体制之新:普通法院中的行政庭专司行政案件
  从行政诉讼体制看,大陆法系采取“分离制”设置模式,在普通法院之外建立专门的行政法院,独立行使对行政案件的审判权。中国行政诉讼体制属于英美式的“一元制”结构,即行政案件与其他案件均归普通法院管辖,但又与之不同。中国在普通法院中设行政审判庭专事行政审判之责,依照专门的行政诉讼程序审查行政案件,而普通法系国家并无专门的行政诉讼程序。
  2.原被告之恒定:行政机关不得做原告
  行政诉讼的原告只能是行政管理中的相对方,即公民、法人或者其他组织;行政诉讼的被告只能是行政管理中的管理方,即作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。行政诉讼当事人双方的诉讼地位是恒定的,不允许行政主体作为原告起诉行政管理相对方。这一特点不仅与民事诉讼不同,也与境外一些国家和地区的行政诉讼不同。在我国,行政诉讼只管“民告官”而不管“官告民”。
  3.举证责任:被告负举证责任
  “被告负举证责任”是中国大陆行政诉讼证据制度对举证责任分配的突出特点,受诉法院审查被诉具体行政行为合法性的主要事实依据来自被告。根据《行政诉讼法》和相关司法解释的规定,被告对其作出的具体行政行为负有举证责任;被告应在收到起诉状副本10日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件;被告不提供或无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应证据;原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据,原告提供的证据不成立的,不免除被告对被诉具体行政行为合法性的举证责任。这种制度设计,是与现今行政权力运行的优势和行政相对人的弱势的现实相适应的,是一种督促行政机关依法行政的良好制度设置。
  4.法律适用:“参照”规章
  在行政诉讼中,法院裁判的规则依次是:宪法、法律、行政法规和地方性法规,涉及民族自治地方的行政案件还须以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据;另外,参照规章。所谓“参照”,是指人民法院在审理行政案件时可以在审查规章并认为其与法律、法规不相矛盾的情况下,参考和依照规章的有关规定裁判案件。由于我国立法主体的多元化和部门化,造成了大量的规章(甚至行政规范性文件)成为行政管理的直接依据,同时审查监督抽象行政行为的制度又存在不足和实施不力,《行政诉讼法》对法院裁判依据作出“依据”与“参照”的不同规定,有利于保证司法的公正与监督行政的有效性。我国行政诉讼如此对待规章,亦可谓一种适合中国现阶段的法律适用制度。
  5.司法解释制度:通过解释促进行政诉讼发展
  由最高人民法院对法律在审判过程中的具体适用问题作出解释从而统一规范、指导全国各级法院审判工作的司法解释制度,是一项具有中国特色的制度。司法解释具有法律效力,在一定程度上构成了我国的“法律渊源”,“人民法院审理行政案件,适用最高人民法院司法解释的,应当在裁判文书中援引”。自《行政诉讼法》颁布实施以来,最高人民法院制定了若干与行政诉讼相关的司法解释,主要有:《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(已废止)、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》、《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》、《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》、《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》、《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》、《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》、《关于行政案件管辖若干问题的规定》、《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》等。正是通过这些司法解释,最髙人民法院不仅解决了《行政诉讼法》在具体适用过程中的一些疑难杂症,而且颇具成效地推动了行政诉讼不断地向前发展。
  6.案例指导制度:事实上的判例法
  制定法存在着自身的局限性:规范数量的有限性决定了它不可能涵盖社会生活的所有方面,制定法的滞后性决定了它无法及时追随、把握社会生活的所有变化。这种局限性在行政法领域表现得更为突出:行政法领域形成法典的可能性很小,行政事务的社会发展性很强,行政法律关系种类繁多,不易于形成整体的规律性,逻辑理性更难穷尽行政法律关系中的一切变化和细节;相比民法等其他领域,成文法在行政法领域的调节显得更加力不从心。因此,有必要在正式的成文法创制方式之外设置一种更为灵活的法律创制方式,以救治偏弊。行政判例法的产生就是这样一种制度上的应对。众所周知,中国是成文法国家,不存在判例制度,也不承认遵循先例原则。于是,我国法院发展出一种独特的案例指导制度。自1985年开始,最高人民法院开始以公报的方式发布案例,这些案例虽然不具备法律上的拘束力,但是由于上诉制度的存在,使得这些案例具有事实上的拘束力,对各级人民法院审理行政案件具有指导作用。
  二、悄然的变革与创新
  《行政诉讼法》自颁布实施以来,一方面各级人民法院在司法改革中积极探索行政案件的管辖、受案、审案、判案过程以及案件流程管理等,以保证行政案件的公正、正确审理,保护公民、法人或者其他组织的合法权益;另一方面最髙人民法院也通过多种途径尤其是司法解释来发展行政诉讼制度。《行政诉讼法》在得到实施的同时,也正发生着悄无声息的变革,这些变革与创新,主要表现在:
  1.受案范围:从具体行政行为到行政行为
  《行政诉讼法》关于“受案范围”的现行规定存在明显不足,主要是受案范围过窄,只限于“具体行政行为”。这一立法例,产生了两个后果:第一,在司法实务中,如何界定具体行政行为,一直是一个争议极大的问题;第二,人为地缩小了行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款以“对行政行为不服”概括了行政诉讼的受案范围,没有使用“具体”二字。这一解释其实已经将受案范围从具体行政行为拓展为一切行政案件(只受排除条款的约束),从而实现了一次行政诉讼受案范围“润物细无声”式的变革。
  2.权益保障:从人身权、财产权到合法权益
  《行政诉讼法》第11条的兜底条款规定:人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。由于这一项的规定,《行政诉讼法》第2条中的合法权益过去一直被狭义地理解为仅限于人身权、财产权。结果是,现实生活中大量的不属于人身权、财产权的合法权益受到侵害却求告无门,特别是有关公民的受教育权的行政争议缺少救济管道的案件更是引发了社会关注。因此,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》跳出了《

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