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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
美国实施“双反”措施的法律依据探析
【英文标题】 On the Legal Foundations for the “Anti-double” Measures of U. S.
【作者】 张蹇【分类】 国际经济法
【中文关键词】 “双反”措施;法律依据;WTO
【英文关键词】 “Anti-Double” Rules; Law Foundations; WTO
【期刊年份】 2009年【期号】 32(秋季卷)
【总期号】 总第32卷【页码】 204
【摘要】

美国对华商品实施“双反”措施有其一定的WTO法依据,但其国内法依据不足。目前,美国正在通过制定和修改其国内相关成文法和判例法,以弥补该不足。这就要求我们一方面要整理自身的补贴措施和“双反”规则,不授人以柄;另一方面,应积极应诉,防范和抗辩美国利用WTO《反倾销协议》、《SCM协定》等WTO规则语义的模糊性,不充分遵循《中国入世议定书》和《中国入世工作组报告书》的相关规定,从而滥用这些规定等现象;并把这些争端诉诸WTO争端解决机构,力争在国际规则的框架里解决类似争端,以解决目前存在的“双反”规则被滥用的问题,为我国争取一个相对公平的结果。

【英文摘要】

The “anti-double” measures of U. S. have their legal foundations in WTO law, but the legal foundations are not adequate in its domestic law. At present, the United States is to make up for the shortage, through the enactment and amendment of its statute law and relevant case law. This requires that,on the one hand,we have to improve our own subsidies and “anti-double” rule to avoid giving other country the excuse for revenge; On the other hand, we should actively respond to prevent U. S. from taking the advantage of the ambiguity of WTO “the Agreement of Anti-dumping” and SCM, ignoring Chinese commitments for the entrance into WTO,and abusing the relevant WTO rules. Also,China should resort to WTO dispute settlement body of disputes,to resolve such disputes in the framework of international rules, in order to solve the existing abuse of the “anti-double” rules, for a relatively fair treatment.

【全文】法宝引证码CLI.A.1170551    
  2006年10月31日,美国俄亥俄州造纸商新页(New Page)公司向美国商务部和国际贸易委员会提出申请:请求对自中国、印度尼西亚和韩国这三个国家进口的铜版纸展开反倾销和反补贴调查。2007年3月29日,美国商务部宣布对原产于中国的铜版纸做出反补贴初裁(20.35%的反补贴税),同年5月29日,美国商务部初步裁定对原产于中国的铜版纸征收99.65%的反倾销税。{1}2008年5月31日(美国当地时间5月30日),美国商务部决定对中国产标准钢管征收反补贴和反倾销税。{2}
  人们对美国人的反倾销行为已经习以为常,对美国公司同时针对几个国家同时发起行动或者针对某个市场经济国家发起反倾销或反补贴调查也司空见惯。只是这些案件提起和随后的发展之所以引起了人们的广泛关注,其原因一是这是美国首次对过去20多年一直被美国贴上“非市场经济国家”标签的国家提出反补贴诉请;二是该案开启了对同一产品同时采取反倾销和反补贴的双重贸易保障措施的新时期,一改过去的“单刀直入”,而为“左右开弓”。
  本文以这些案件为背景,试图探讨美国对华商品采取“双反”措施(所谓“双反”措施是指对同一产品同时采取反倾销和反补贴两种贸易救济措施),在对市场经济国家、非市场经济国家、对中国采取反补贴措施三个方面的国际法和国内法依据。
  美国在“铜版纸案”等案件中就其实施“双反”措施所依据的法律主要有国际法和国内法两个方面。国际法方面主要是WTO规则,具体是:一是WTO规则中有关“双反”的规则,包括GATT1994第6条、WTO《反倾销协定》和WTO《反补贴协定》(以下简称《SCM协定》);二是针对中国产品的《中国加入WTO议定书》(以下简称《议定书》);国内法方面则是美国的相关国内法规则。
  一、从WTO的反倾销反补贴规则看美国“双反”措施的法律依据问题
  WTO中涉及反倾销、反补贴的法律规则主要是GATT第6条和WTO《反倾销协定》和《SCM协定》。对于WTO是否允许某一成员对其他成员产品实施“双反”措施的问题,国内有学者持否定的看法。他们认为,GATT1994第6条虽然同时规定了反倾销和反补贴的内容,但进口成员并不能因此而对有关进口产品实施“双反”措施。{3}其主要理由在于:“同时适用反倾销和反补贴措施不符合法理。法理上有一事不能二罚的规定,即对同一个行为不能用不同规则处以相同种类的处罚……在国际法领域,以人为本的法律理念也是制定法律和应用法律的应有之义,对于一个企业倾销和补贴的同一低价行为,我们对其处罚,最终目的是恢复被扭曲的国际经济秩序,实施‘双反’措施,处以一定的税额是合理的,这样可以使其丧失再犯的能力。但如果不加综合考虑……只根据反补贴和反倾销的不同规定就征收不同的税额,最终负担还是落到企业身上,企业可能会不堪重负倒闭,是违背法理的”。{4}
  GATT1994第6条5款规定:“在任何締约方领土的产品进口至任何其他締约方领土时,不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同结果。”(No product of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be subject to both anti-dumping and countervailing duties to compensate for the same situation of dumping or export subsidization.)
  尽管补贴与倾销具有不同的性质,但出口补贴的结果往往与倾销的结果相同,都能使一国产品在国外市场上得以低价竞争,并会给进口国国内工业带来实质损害或其威胁。{5}因此,本条款中的“相同结果”应当是指倾销和出口补贴均能造成的对国内产业的实质损害(或实质损害的威胁)。
  这个条文包含了两层意思:(1)进口至任何其他成员领土的任何成员领土的产品,不得被同时征收反倾销税和反补贴税以抵消倾销所造成的相同结果;(2)进口至任何其他成员领土的任何成员领土的产品,不得被同时征收反倾销税和反补贴税以抵消出口补贴所造成的相同结果。亦即,任何进口成员政府不得为了抵消倾销所造成的相同结果而对进入其领土的其他成员的产品同时征收反倾销税和反补贴税,也不得为了抵消出口补贴所造成的相同结果而对进入其领土的其他成员的产品同时征收反倾销税和反补贴税。换言之,如果进口成员境内同类产业所遭受的实质性损害是由于其他成员企业的倾销行为或者政府的补贴行为造成的,那么只要该进口成员征收的反倾销税(或者反补贴税)能够抵消此种实质性损害,该进口成员就不能再同时征收反补贴税(或者反倾销税)。这说明,在进口成员政府能否对同一产品实施“双反”措施的问题上,WTO采取了务实的态度,即只要能够抵消相关损害结果,WTO并不禁止进口成员针对受补贴的低价进口产品征收反补贴税或反倾销税。但是,无论是反补贴税还是反倾销税,都应以抵消相关损害结果为限,而不能在征收了足以抵消相关损害结果的反倾销税或反补贴税的同时,再征收一遍反补贴税或反倾销税,以避免进口成员国对进口产品进行双重征税。譬如,假设中国铜版纸每单位所接受的补贴为5元,其倾销幅度为3元,而如果对每单位铜版纸征收3元的反倾销税即可抵消掉美国国内同类产业所遭受的损害,那么美国政府就不能再同时对中国铜版纸征收反补贴税,无论补贴的幅度有多大。{6}
  但是,从另一方面讲,当征收单一的反倾销税或反补贴税还不足以抵消倾销和(或)出口补贴所产生的相同实质损害或其威胁时,GATT1994第6条第5款并不禁止进口成员对同一产品实施“双反”措施。这是因为:
  首先,从理论上讲,在补贴或倾销的作用下,某一产品对进口成员构成的实质损害或其威胁,粗略划分,存在三种可能:第一,只由倾销造成;第二,只由补贴造成;第三,由倾销和补贴共同造成。但在实践中,倾销与补贴的界限并不总是泾渭分明。比如,在第二种情形下,某一进口产品的低价销售是由出口补贴造成,即出口补贴降低了该产品的出口价格,但同时并不影响其国内市场价格,如果以其国内市场价格作为正常价值,就会出现出口价格低于正常价值的结果,产生倾销。简而言之,该产品低价销售的原因是出口国政府提供的出口补贴,但它同样可以倾销的形式出现。这种由出口补贴造成倾销的情况与第三种情形很相似,所以,“倾销或出口补贴所造成的相同结果”应当涵盖以上三种情形,而不能简单地分解为“倾销造成的相同结果”和“出口补贴造成的相同结果”,换言之,不论低价产生的原因是倾销、出口补贴还是两者共同作用,对由此造成的同一损害结果,只要采取单一的反倾销或反补贴措施,成员都不能同时征收反倾销税和反补贴税进行补偿。
  其次,根据该款的含义,WTO只是禁止对补贴或倾销所造成的同一种损害结果实施“双反”措施,而不是禁止对同一产品实施“双反”措施;否则的话,该条款的条文就应该是:“No product…shall be subject to both anti-dumping and countervailing duties for the same situation of dumping or export subsidization”(对倾销或出口补贴所造成的相同结果,不得同时征收反倾销税和反补贴税)”了。比如说,如果倾销仅仅是由补贴的存在导致的,而不存在其他因素的影响,那么此时进口成员国如果遭受了损害,其只能在反倾销措施和反补贴措施之间作出一种选择,即要么采取反倾销措施,要么采取反补贴措施。此时,无论是反倾销措施还是反补贴措施,其所针对的都是同一种损害结果而不是同一产品。
  最后,如果在一个产品上同时存在补贴行为和倾销行为,但二者之间不存在因果关系,而且都对进口成员构成了实质损害或其威胁。那么进口成员在采取“双反”措施时需要区分的是:如果出口成员政府提供的是符合《SCM协定》规定的不可诉补贴,而与此同时,出口企业又存在与该补贴无关的倾销行为,那么进口成员政府就只能适用反倾销措施,而不能适用反补贴措施;如果出口成员政府提供的是《SCM协定》规定的禁止性补贴或可诉性补贴,而与此同时,出口企业还存在与补贴无关的倾销行为,那么进口成员国政府是可以对此同一进口产品实施“双反”措施的。为防止重复计税问题的发生,进口成员国政府对同一产品进行“双反”调查是具有合理性的。
  综上分析,美国对同一进口产品并用反倾销反补贴措施具有国际法上的合法性,只要其能够避免重复征税,就不算“一事二罚”,也没有违反GATT1994第6条5款以及 WT0《反倾销协议》和《SCM协定》等的规定。
  二、对中国适用反补贴措施的法律依据问题
  美国对中国产品实施反补贴的另一个国际法依据是:《议定书》和《中国人世工作组报告书》(具体来讲就是:《议定书》第1015条、《中国入世工作组报告书》第150、151段等相关条款)。
  在中美铜版纸案件中,就反补贴法的适用问题,被调查的企业金东公司主张,根据《中国加入议定书》第15条b款规定只有《SCM协定》第14条适用于中国,认为该款并没有赋予WT0成员将反补贴法适用于中国的权利,只要该成员还认为中国是“非市场经济国家”。金东公司的主张和中国政府的主张完全一致,都是把“非市场经济国家”和适用反补贴法的问题捆绑在一起,把前者看作是后者的决定性条件和前提。{7}国内也有学者认为:《议定书》第15条规定了中国在反倾销中的“非市场经济地位”,但并未明确规定其在反补贴中的“非市场经济地位”。{8}笔者认为,根据《SCM协定》和中国入世文件的规定,不管国外是否承认中国的市场经济地位,反补贴措施适用于中国应该是不存在疑问的。
  首先,《议定书》第15条的标题“确定补贴和倾销时的价格可比性”意味着该

  ······

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