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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
中国行政诉讼制度实施二十年的反思
【作者】 熊文钊【作者单位】 中央民族大学
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2009年
【期号】 32(秋季卷)【总期号】 总第32卷
【页码】 325
【全文】法宝引证码CLI.A.1170538    
  今年是《行政诉讼法》颁布20周年。回顾走过20载春秋的中国行政诉讼制度,既有制度变革的喜悦,也有不尽如人意的遗憾。近年来,行政诉讼法修改的呼声日益高涨,行政诉讼制度的完善与发展俨然已经成为中国诉讼法研究的显学之一,长期以来门庭冷清的行政诉讼法学正在这充满变革与挑战的时代迎来了向更为科学、更为和谐的阶段迈进的难得历史机遇。也正是这20年来的实践积累,成为本文立论与行文的重要样本。
  一、行政诉讼法的颁布具有里程碑意义
  从“权利—权力”二元结构来分析,作为典型的公法,行政诉讼法的规范领域充斥着权利与权力互动的影子,而这种互动所形成的错综复杂的行政诉讼关系的不断优化,正是我国宪政与法治建设大业不断发展的缩影。
  首先,行政诉讼法的颁行打破了“政府不能为非”的神话,使得长期以来高高在上的行政权走下神坛,回归到社会监督与体制制衡的法治格局之中。自从20世纪以来,行政在世界范围内普遍呈现极度的扩张趋势,“从政治侍女的地位一跃上升到执政治牛耳之位”。{1}而这一点在我国长期实行的计划经济体制下又被进一步放大,并集中表现为两点:一是行政权的行使范围极度宽泛,几乎到了无所不包的地步,各类社会事项不分巨细统统归依行政管制之门;二是行政权在权能巨大、影响广泛的同时,又被严密地包裹在排斥司法审查的“神圣”外衣下,游离于监督视野之外。而到了1989年,这种为世人广为诟病的“制约缺位的行政权”终于随着行政诉讼法的出台画上了姗姗来迟的休止符。在行政诉讼法颁布之初,大量的行政诉讼案件在全国范围内如雨后春势般纷纷涌现。在这种情况下,非但没有出现此前某些学者所担心的行政诉讼法将损害行政权威的顾虑,反而使得新生的行政诉讼制度成为推动我国行政改革的主要动力源之一。可见,行政诉讼制度的确立对于我国依法行政的展开乃至中国特色社会主义法治宏伟目标的实现具有重要的里程碑式的意义。
  其次,从权利保障的角度而言,行政诉讼法的颁布施行开创了我国“民告官”的先河。在当今世界,各国普遍进入了行政国时代,行政权的膨胀、行政裁量的扩张、立法监督与司法监督的谦抑等一系列现象反映了行政权已经成为传统的诸类国家权力类型中对公民权利最具侵害性的公权力。可以说,虽然“有权利必有救济”的法该源远流传,但可以毫不夸张地说,直到1982年《民事诉讼法(试行)》出台之前,我国的公民权利在面对强大的行政权时一直呈显裸态。权利与救济的严重失衡极大地阻碍了我国公民权利保障事业的发展,更遑论与世界通行的权利保障制度相接轨。然而,正是由于1982年《民事诉讼法(试行)》的出台,我国的公民权利第一次可以在法律外衣的保护之下直面日益强大的行政机关。而1989年《行政诉讼法》的出台,更使得行政诉讼制度正式屹立于我国的权利保障法律制度之林,并与刑事诉讼制度一道初步构成了较为完善的权利保障程序法体系。行政诉讼法对于公民权利保障的重大意义的直接体现莫过于此!
  第三,从权力监督的角度而言,行政诉讼法的颁行为我国在膨胀的行政权面前日益式微的司法监督制度注入了一针强心剂。从我国宪法确立的政治体制而言,虽然并未建立三权分立的制度,但从实践中看,立法机关对行政机关、司法机关对行政机关仍然存在着事实上的监督制约职能。然而,由于宪法监督机制的缺位以及长期以来的消极主义倾向,作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会非但没能对行政机关履行监督职责,反而以通过大量的授权立法为典型进一步助成了行政机关的强势。正是在这种情况下,行政诉讼法的及时颁行,为规范行政权行使的司法审查提供了坚实的法律依据和制度构架。虽然在行政诉讼法具体适用的过程中逐渐暴露出一些不尽如人意之处,但行政诉讼法在我国权力架构的建设与完善过程中所产生的积极作用无疑是举足轻重的。
  第四,从权利与权力互动的角度而言,行政诉讼法的颁行为两者相互关系的协调发展构建了崭新的制度平台。在传统的行政实体法领域,行政权与行政相对人的权利之间的关系体现出较为单纯的“命令—服从”的架构,随着行政法的不断发展与完善,这种传统的架构正在改革中变得愈加科学化,“建议—采纳”、“提供—接受”、“诱导—选择”等一系列新型的互动结构如雨后春笋般粉墨登场。然而,人们越来越发现,在行政权膨胀的趋势之下,单纯的行政实体法领域所提供的互动空间已经难以继续满足权利与权力互动的需要,而在司法审查的背景下将行政诉讼法律关系(通常表现为“控告—救济”)作为全新的、相对独立的互动平台正是顺应行政法学发展趋势的必然选择。一方面,行政诉讼制度的存在本身就是对具有异化倾向的行政权的一种威慑与制衡;另一方面,倘若行政相对人或行政相关人的合法权利在传统的行政实体法关系中无法获得足够的保障,那么行政诉讼制度为其提供了一个更具公正性基础的、终局的权利损害救济方案。亦即,不论是否被正式启动,行政诉讼法所确立的行政诉讼制度都对权利—权力的良性互动具有至关重要的意义。
  二、行政诉讼制度推行的经验与教训
  随着社会转型过程的加速和变革趋势的加剧,也已20岁“高龄”的行政诉讼法在面对当前日益复杂的行政诉讼纠纷时已经疲态尽显、力不从心,修法的呼声因而也就变得愈发强烈。然而,作为行政权与公民权两大权场之间重要的张力缓冲地带,行政诉讼法的修改又无疑是一项浩繁而细致的工程。诚然,20年的实践经验当然是我们手中重要的参照,但笔者认为至少还应在如下四个方面引起专家学者们的足够重视。
  首先,把握我国行政诉讼制度变革的模式变迁。回顾我国行政诉讼制度从无到有、从比较粗疏到比较完善的过程就能发现,我国行政诉讼制度的变革的动力实际上呈现出一种从公权力主导到市民社会自发、自觉的过程。有学者将其总结为强制性变迁向诱致性变迁的转化。{2}在行政诉讼法诞生的20世纪80年代末期,行政诉讼制度赖以存在的社会基础实际上尚未形成,市民社会对于行政诉讼制度的渴求仍处于一种较为懵懂的状态,因此,对与行政诉讼制度的建立而言,公权力的主导作用是主要的动力来源。然而,不可否认的是,正是由于这部颇具公权力自我约束色彩的行政诉讼法,在其施行后20年的时间内,极大促成了公民权利意识(尤其是面对行政权的不法侵害时的权利保护意识)的觉醒。于是,觉醒了的权利意识反过来逐渐洞悉业已存在的行政诉讼制度的诸多局限和不足,进而引发了通过修法进一步完善我国行政诉讼制度的热潮。时至今日,行政诉讼制度的变革模式已经走出了公权力主导(即“强制性变迁”)的阶段而进入了诱致性变迁的时代。把握我国行政诉讼制度变革的模式变迁的直接意义在于,行政诉讼法的修改和完善应当在最大程度上反映和还原推动模式变迁的动力源的需求,这个需求就集中表现为我国行政诉讼制度的目标模式。
  其次,明确我国行政诉讼制度的目标模式。上文已经指出,当前我国行政诉讼制度的模式变迁已经进入了诱致性变迁的时代。这个描述只是强调了目前促成制度变革的主要动力。除了社会的自发需求之外,公权力结构不断进化的趋势也使得国家权力对行政诉讼制度的变革产生期待。简言之,前者主要体现为强化公民权利保障的需要,后者则主要体现为优化公权力监督的需要。这也就不难解释为何当前学界对于行政诉讼目标模式的问题会持续喋喋争论的局面了。{3}在这一问题上,笔者倾向于接受“保障权利与监督权力结合说”的立场。但是有如下两点需要强调。其一,虽然保障权利和监督权力都是行政诉讼目标模式应有的题中之义,但是其中仍有主次之分。在全球行政

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