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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
接近“环境正义”:域外经验与我国实践
【英文标题】 Access to Environmental Justice: Lessons from Abroad and Domestic Practice in China
【作者】 齐树洁程翔【分类】 环境程序法
【中文关键词】 环境正义;公众;纠纷解决
【英文关键词】 Environmental Justice; Citizen;Dispute Resolution
【期刊年份】 2009年【期号】 32(秋季卷)
【总期号】 总第32卷【页码】 260
【摘要】 随着经济的发展,环境污染问题日益严重。作为污染的主要受害者,世界各国的公众采取各种法律和政治手段,为维护自己的环境权益进行了不懈的斗争,“环境正义”的概念在这样的背景下应运而生。接近“环境正义”的运动起源于美国,日本民众则通过一系列诉讼案件使环境问题更受政府的重视。在印度尼西亚、越南等发展中国家,接近“环境正义”的运动遭遇了一些问题,其中的体制性原因值得深思。近年来,我国政府越来越重视环境问题。目前,我国公众可以通过诉讼、行政处理与调解三条路径接近“环境正义”。但是,公众在接近“环境正义”的过程中也受到一些因素的羁绊,包括司法成本的高昂、行政资源的短缺等。从其他国家接近“环境正义”的经验中可以看出,接近“环境正义”是一项系统工程。只有法院、行政机关、中央和地方政府共同努力,方能使公众接近“环境正义”的道路更加平坦。
【英文摘要】 Pollution deteriorates as economy grows. As the direct victims of pollution, citizens around the world have struggled for their environmental rights through all kinds of legal and political means. The concept of environmental justice emerged as a result of such struggle. Access to Environmental Justice Movement originated from the United States, at the same time, Japanese citizens drew government's attention to environmental problems by a series of environmental cases. In developing countries such as Indonesia and Vietnam,access to Environmental Justice Movement encountered several setbacks,the mechanical reasons behind this deserves consideration. In recent years,Chinese government has vowed to improve environmental situation. Presently,Chinese citizens are able to access “to environmental justice through litigation, administrative means and mediation. In practice,some obstacles exist in these pathways, including high cost of litigation,shortage of administrative resources, etc. By analyzing the experience of Access to Environmental Justice in other countries,it can be concluded that access to Environmental Justice is a systematic project. The only way to facilitate citizens,access to Environmental Justice is the joint effort of courts,administrative agencies and governments of both central and local levels.
【全文】法宝引证码CLI.A.1170547    
  引言
  人类只有一个地球。经济的持续高速发展给自然环境带来了沉重负担,环境问题成为大众关注的焦点之一,有关污染、环保的话题频繁见诸报端。环境问题涉及国家、企业、公众三方的利益,其中,公众的参与对于解决环境问题有着至关重要的意义。
  首先,公众是环境污染的直接受害者。在我国,农村和经济欠发达的中西部地区则是环境污染的重灾区。世界银行和我国环境保护总局(现为“环境保护部”,以下简称“环保部”)的一项研究表明:我国消化系统癌症患者中有11%的人是因为饮用水污染而患病。{1}空气污染方面,湖北、河南和四川等内陆省份暴露在污染中的人口比例是福建、广东、上海等沿海经济发达地区的数倍。如果换算成货币金额,空气污染给公众健康带来的损失已经占到我国国民生产总值的3.8%。{2}
  公众同时也是环境污染最坚决的反对者。随着我国公民法治意识与环保意识的提高,越来越多的污染受害者和公益人士通过法律、行政等多种渠道与污染行为进行了斗争。《中国环境统计年报(2006)》记载:我国环保系统2006年共收到群众来信61.6万封,其中有58.7万封涉及环境污染与生态破坏问题。{3}同年,我国各级法院共受理环境案件2146起,与前一年相比有所增长。{4}
  不容忽视的是,由于个别企业的利欲熏心以及极少数地方政府的有意偏袒,一些环境争议被激化成公众与污染企业之间的重大矛盾,最终导致了地方政府与公众间关系的恶化,污染问题以群体性事件这样极端的方式体现。近年来,因环境问题而引发的群体性事件以每年29%的速度递增,{5}这给社会的稳定与和谐带来了不可忽视的负面影响,也促使我们从公众参与的视角对污染问题以及环境纠纷解决机制进行新的思考。
  放眼世界,在过去的半个世纪中,各国都面临着经济发展与环境保护之间的矛盾。普通民众无不是环境恶化的主要受害者,他们通过各种法律与政治手段维护自己环境权益的斗争从未停止,“环境正义”这一概念在这样的背景下应运而生。
  “他山之石,可以攻玉”。尽管我国的政治体制、社会环境以及法律体系都与其他国家有所不同,但经济发展与环境保护之间的矛盾是各国面临的共同问题,公众的参与同样是解决环境问题的重要力量。因此,其他国家对接近“环境正义”的探索仍然为我国提供了有益的借鉴。本文旨在结合他国的经验与教训,对“环境正义”在我国发展的状况进行分析。
  一、“环境正义”的概念
  (一)“环境正义”概念的渊源
  美国著名学者罗尔斯认为:正义实现的关键在于将利益以一种正当的程序分配给社会成员。{6} “环境正义”同样是一种“分配正义”,不同的是,它分配的对象不再是“利益”,而是环境污染所产生的“不利益”。{7}现实生活中,这种环境“不利益”往往被不公平地分配。最先意识到这一问题并提出“环境正义”概念的是20世纪70、80年代的美国公众。当时,“环境正义”包含着两层含义:反对化工污染的歧视性排放以及反对环境种族主义。
  最早针对化工污染的案例是始于1978年的Love Canal案。该案中,一名癫痫病患者的母亲Lois Gibbs经过调查,发现Hooker化工厂在她所居住的社区地下掩埋了多达21000吨有害化学物质,Lois Gibbs认为这些物质直接导致了她孩子的疾病。社区居民自己组织进行的调查表明,该社区1974年至1978年出生的婴儿中56%患有癫痫、消化系统癌症等其他疾病。这一调查结果后来得到了美国国家环境保护局(U. S. Environmental Protection Agency,EPA)的肯定,“环境灾难”被确认存在于该地区。{8}时任美国总统的卡特宣布Love Canal地区进入紧急状态,对该地区所有的居民进行了重新安置。Love Canal案之后,越来越多的美国人发现:化工厂等污染企业往往与低收入人群居住的社区毗邻,弱势群体通常是最容易受到化工污染侵害的人群。
  有色人种也是环境污染的受害者。1982年,美国北卡罗来纳州Warren县的居民对一家工厂倾倒聚氯联二苯(一种有害工业化合物)的行为忍无可忍,举行游行示威以示抗议。居民们认为工厂之所以将Warren县作为倾倒的地点是因为该地65%的人口为黑人。{9}这次抗议行动被认为是美国民权运动与环境运动的首次结合,因而具有重大历史意义。20世纪80、90年代,不断有亚裔和印第安人的群体加入到非裔美国人反对环境种族主义的运动中来。1991年,全美有色人种环境保护领导者峰会(National People of Color Environmental Leadership Summit)首次鲜明地提出了“环境正义”这一概念,并确立了环境正义的17条基本原则。
  (二)“环境正义”概念的内涵
  时至今日,“环境正义”早已成为世界各国普遍接受的概念,它的使用已经不再局限于对美国有色人种和低收入人群环境权的保护。然而,对“环境正义”概念的内涵进行界定具有相当的困难。唯一能够在学者之间达成共识的是:要在实践中让普通公民“接近环境正义(Access to Environmental Justice)”,就必须把“环境正义”定义为一种程序正义。{10}
  有学者将“环境正义”定义为这样一种状态:“各方当事人的环境利益得到平衡,而这种平衡不与生态环境的宜居性冲突,亦不会对任何当事方的生存状态产生不利影响”。{11}我们认为,“环境正义”的内涵包括两个要素:首先,公众对于有关环境问题的决策应当有参与的权利,未经公众参与的环境决策不具备正当性,公众有权对这种不正当的决策提出质疑并要求改变;其次,一旦出现环境被破坏的情况,无论是否有特定的受害人,公众都有权利通过法律、行政等途径要求追究污染者的责任,公众的这种权利不因其社会地位、种族的不同而有所区别。
  (三)“环境正义”与“环境纠纷解决”
  “环境正义”与“环境纠纷解决”这两个概念紧密相联,环境纠纷公平、高效的解决是实现“环境正义”的重要保障。两个概念又有所不同:“环境正义”的对立面是污染行为,“环境纠纷”则包括污染纠纷等一切因为对自然资源的利用而产生的冲突。环境纠纷的解决可以有很多视角:纠纷各方之间合意的程度、纠纷解决机构的不同都可以成为区别各种环境纠纷解决机制的标准,国家、企业和公民个人对于各种环境纠纷解决机制的评价见仁见智。{12}评价“环境正义”的主体则较为单一,它只能是社会公众。环境纠纷解决着眼于冲突出现之后的处理方式;而“环境正义”不仅涵盖这些内容,还重视环境纠纷产生的过程。{13}
  二、发达国家接近“环境正义”的实践:以美国和日本为例
  (一)美国
  在很长一段时间内,环境保护只是美国中上层人士关注的问题。环保人士的“精英化”造成了行政机关对于弱势群体环境权利的习惯性忽视。长期以来,化工厂等重污染企业都可以肆无忌惮地将废料处理中心建立在有色人种、低收入人群聚集的地区。1984年,加利福尼亚废物管理委员会(California Waste Management Board)设立的一个研究小组曾经向化工企业提交一份报告,该报告居然建议化工厂尽可能地将污染性的废料倾倒于受教育程度低、收入低、人数少于25000的农村地区,因为这些地区的居民“最无力进行抵抗”(would offer the least resistance)。{14}
  日积月累的歧视性污染终于让美国社会的弱势群体忍无可忍。以Love Canal案件为标志,1980年以后,越来越多的中下层公众、有色人种开始因为环境问题团结起来,“环境正义”成为美国民权运动的重要组成部分。1982年开始的Woburn诉讼吸引了全美国的目光,原告律师团的成员Jonathan Harr根据该案真实情况撰写的报告文学作品《漫长的诉讼》(A Civil Action)长期占据全美图书销量排行榜的首位。{15}残酷的现实改变了美国环保主义的主流思想,环境问题不再是专属于城市白领、华府政客们的议题,它从抽象的理念、空洞的口号变成了社会底层人民要求平等生存环境的迫切呼声。
  司法是污染受害者们最先想到的救济途径。早在1970年和1972年,美国国会就分别通过了《清洁空气法》(Clean Air Act of 1970)和《联邦水污染防治法修正案》(The Federal Water Pollution Control Act Amendment of 1972简称《净水法》(Clean Water Act))《环境保护法》(National Environmental Protection Act)则从1969年就开始实施。更早颁布的《民权法》(Civil Rights Act)第6章也明文规定:联邦资金不得用于基于种族、肤色对受益者进行歧视的项目。然而,直到20世纪80年代中期“环境正义”运动兴起之后,普通公民才开始运用这些立法维护自己的环境权益。1996年颁布的《美国法典》第42编第1983条(简称“1983条款”)中关于民权的规定为弱势群体争取环境平等权提供了更加有力的武器,该条法律规定:“任何人……的行为如果导致了其他公民任何权利被剥夺,则该加害公民将根据受害者提起的法律诉讼、衡平诉讼承担相应的责任。”{16}旧金山的种族、贫困与环境中心(Center on Race, Poverty and the Environment)于2001年和2004年分别帮助加州Blythe的居民和阿拉斯加的爱斯基摩原住民向法院提起诉讼,请求撤销环保机关批准建立化工厂的行为,却都被法院以“权利不够明晰”的理由驳回。{17}通过司法途径保障公众在环境问题上的参与权,目前仍是困扰美国环保主义人士的一大难题。
  行政机关也是公众实现“环境正义”的重要媒介。1970年,在尼克松总统的倡导下,美国设立了国家环境保护局。1994年,克林顿总统签署第12989号行政令,要求将“环境正义”的因素纳入联邦政府所有政策的制定中。认为自己的环境权受到歧视性剥夺的当事人可以向环保局提出“行政投诉”(administrative complaints)。然而,这一制度在实践中的运作情况却不容乐观:在已经提出的100多个投诉中,有86个被立即驳回,24个在初步调查之后被驳回,11个被非正式调解,3个被移交给其他行政机构,还有35个尚在处理之中,没有一个投诉促成环保局处罚或关闭污染企业的执法行为。20世纪末,环保局内部成立了“环境正义”办公室(Office for Environmental Justice)和国家“环境正义”咨询委员会(National Environmental Justice Advisory Committee),这两个新部门是否能使“行政投诉”机制更有效地运行,人们拭目以待。
  (二)日本
  战后日本经济的腾飞伴随着环境污染的加剧。20世纪60年代前后,饱受污染问题困扰的日本公众开始寻求救济。最先向污染企业主张权利的是熊本县水俣市周边的农民。从1956年开始,一些水俣市周边的居民开始出现双目失明、痉挛等症状,不少人最后痛苦地死去。1956年8月,一些专家经过调查认为水俣湾的海水中含有毒性物质,生产农药和塑料的窒素公司有重大嫌疑。1959年,熊本大学的研究小组发表研究报告将窒素公司列为海水污染的主要责任人,认为海水中含有的有机水银是农民们患病和死亡的罪魁祸首。长期以来无法解释的奇怪症状也因此被命名为“水俣病”。1957年之后,农民们成立了“水俣病患者家庭互助会”等一系列民间组织,与窒素公司就赔偿问题进行交涉。于1959年底最终确立的解决方案是:对死者赔偿30万日元(相当于830美元),对成年人和未成年人的抚养费分别为每年10万日元和3万日元,丧葬费为2万日元。同时,调解协议中还有这样显失公平的条款:“将来,即便工厂的排放被确认为受害者患病的原因,受害者也不得再次要求赔偿。”面对资金雄厚的化工厂与不作为的政府机构,水俣市的农民只得违心接受显失公平的调解协议。
  然而,1960年之后污染事件的频繁发生改变了污染者与受害者的力量对比。1965年,在新泻市出现了与水俣市同样的疾病。这一次,罪魁祸首是新泻郊外阿贺野川上游的昭和电工工厂。这一事件后来被称为“第二次水俣病”。昭和电工企图像窒素公司一样逃避责任,受害的公众在部分公益律师的帮助下于1967年向法院提起诉讼,要求昭和电工就污染带来的损失承担赔偿责任。缠讼数年之后,1971年法院终于作出判决,昭和公司败诉,承担赔偿责任。新泻案件的诉讼鼓舞了水俣的公众,他们将窒素公司告上了法庭。1973年,法院判决窒素公司必须立即向水俣市民支付3200万美元赔偿金——这是日本法律史上最高额的赔偿金。1967年和1968年,三重县大气污染案件与富山县水污染案件分别被法院受理。上述案件并称日本环境法历史上里程碑式的“四大公害案件”。
  更值得称道的是日本在环境纠纷处理方面的立法实践。1970年,《公害纠纷处理法》出台,它将污染问题的认定、调查以及解决等诸多环节委托给“公害投诉咨询官”(Pollution Complaint Counselor)、“地区公害审查委员会”(Prefectural Pollution Review Boards)与“中央公害纠纷协调委员会”(Central Pollution Dispute Coordination Committee)解决。这一模式比诉讼更加经济、快捷和高效。意在与《公害纠纷处理法》配套的《与公害有关的健康损害赔偿法》于1973年出台,它为当事人从行政机关那里获得有利裁决提供了法定标准。该法将当事人遭受的健康损害分为两种:一种是由于笼统的空气污染造成的身体不适,并不体现为具体的病症;另一种是由于有害化学物质等特定污染物造成的疾病。如果当事人能够证明自己所受的损害属于后一种,则责任方必须全部赔偿当事人的损失。《与公害有关的健康损害赔偿法》颁布7年之后,共有超过8万名污染受害者获得了总额达850亿日元(约合4.25亿美元)的赔偿。整个日本工业界开始意识到,造成公害必然会付出沉重的社会成本。
  为了进一步缓和公众因为公害事件而对政府产生的不满情绪,日本还效仿美国,对建设项目规定了强制性的环境影响评价程序。建设单位在选定施工地点之前必须与当地居民进行面对面的交流,举行“解释性听政会”(explanatory hearing)。考虑到与美国民间组织发达的情况不同,日本对美国的公众参与程序进行了改良,在每一个步骤中都由政府进行指导。时至今日,日本的公害处理程序独树一帜,已经成为公众接近“环境正义”模式上的典范。
  三、发展中国家对“环境正义”的实践:以印度尼西亚和越南为例
  (一)印度尼西亚
  东南亚岛国印度尼西亚(以下简称印尼)拥有2.3亿人口,是亚洲最重要的发展中国家之一。I960年之后,印尼的造纸业和采矿业对该国的森林和水资源产生了严重的破坏。1990年之后,环境问题开始受到重视,污染以及环境纠纷问题越来越多地见诸政府文件、新闻报道。然而,1982年至2003年之间,真正有据可循的环境诉讼案件一共只有34件。1998年政权更迭以及新《环境管理法》出台之后,环境诉讼的数量有所增加(共计21件,多于1982至1998年间的13件)。{18}如此低的数字只能说明绝大部分环境污染的受害者选择了沉默,没有诉诸法律以寻求“环境正义”的实现。
  尽管环境诉讼的数量寥寥无几,印尼的环境立法却相对较为完善。第一部《环境管理法》早在1982年就诞生了,一些学者也因此认为印度尼西亚在环境立法方面是“发展中国家中的领先者”。{19}1997年新《环境管理法》为公众寻求环境正义提供了三条途径:民事诉讼、行政诉讼和法院外调解。实践中,这三条途径的运作都不尽如人意。
  1997年《环境管理法》第37、38、39条对环境诉讼中当事人的适格问题进行了规定:除了利益直接受到损害的当事人之外,拥有法人资格的环保组织只要能够证明自己曾经从事过保护公众环境权益的工作,也有资格作为原告提起环境诉讼——这从实在法的角度肯定了公益诉讼的正当性。实践中,法院认定损害事实与污染行为之间因果关系的方式却令当事人感到不满。在1996年的PT Sari Morawa案中,尽管有目击者以及专家证人证明被告的排污行为造成了原告所在地河流超出环保标准若干倍的严重污染,法院仍然要求原告通过对水样的化学分析证明污染事实与损害结果之间的因果关系,原告因为专业知识的不足而败诉。{20}类似案件的判决导致了当事人对法院的不信任。
  环境行政诉讼赋予个人和环保组织权利,使他们可以质疑行政机关违法发放建设许可证的行为,它的核心是环境影响评价。根据新《环境管理法》第5条第2款的规定:“对于可能影响其生存环境的信息,任何人都有知晓的权利。”该法用长达13条的内容论述了环境知情权是如何重要,对于如何从程序上保障公众的这种权利却只字未提。《环境管理法》第6条规定了企业披露环境记录的义务,但同样没有提供相应的程序保障。2001年,民间环保组织WALHI向雅加达行政法院提起诉讼,要求撤销一家转基因棉花厂的生产许可证。根据1999年的一项法令,设立这种工厂之前必须进行环境影响评价。令所有人吃惊和失望的是,法院驳回了原告的诉讼请求。{21}
  1997年《环境管理法》第31至33条规定:所有环境纠纷必须先经过政府和专家调解,未能达成调解协议的才能进入诉讼程序。由此可见环境调解在印度尼西亚的受重视程度。实践中,许多民间环保组织也更愿意将环境纠纷以调解的方式进行解决,因为他们“对法院失去了信心”,同时也觉得“通过更多地采用调解程序可以起到激励法院的作用”。{22}然而,大多数企业并不愿意与当事人一起坐到谈判桌前。能够促使企业与当事人进行谈判的重要因素是政府高官的介入:在1991年至2001年的17个调解案件中,政府高层在其中的6个案件里起到了决定性作用;在其中的5个案件中,介入调解程序的是地方政府的官员。{23}不难看出,在看似自治性较高的调解程序中,政府仍然有着举足轻重的地位。政府干预下的调解行为虽然无法取代诉讼的地位,但不失为公众接近“环境正义”的一种选择。
  (二)越南
  作为一个国土面积不到33万平方公里的小国,外国资本的进入使越南成为重要的制造业基地。过去几年中,越南的工业持续10%到14%的增长速度。然而,工业的高速发展带来了环境的恶化。1943年,越南的森林覆盖率达到43%,今天这一比率已经降至20%以下。1998年的一份研究报告显示,越南主要河流的有毒物含量是美国加州环保标准的89万倍。{24}越南科技与环保部(现为自然资源与环境部)2000年发布了一份报告,称共有4000家以上的企业超标排放有害气体。世界银行警告:“如果再不进行有效的污染控制,越南的环境污染在未来的10年内将以每年14.2%的速度加剧。”{25}
  尽管环境形势严峻,越南政府的环保机构却并没有获得充足的行政资源。自然资源与环境部下属的国家环境局是负责全国环境事项的主要行政机关。但是,分处各地的科技与环保局却隶属于地方政府。管理企业日常运作以及进行新项目审批的是国家计划与投资部,国有企业的资金却大部分来自地方政府的财政部门。自然资源与环境部不能对地方科技与环保局的工作进行直接领导,后者对污染企业的监管又受到其他地方政府机构的制约。2000年,所有地方科技与环保局的正式员工一共有260人,平均每个省只有约4名专职的环境官员。
  20世纪80年代开始,污染企业周边的居民开始意识到自己的健康正在遭受损害,农作物的毁坏也带来了相当数量的经济损失。1993年《环境保护法》生效之后,公众对于污染问题的投诉成倍增长。设在地方的科技与环保局与基层行政机构“人民委员会”是受理投诉的主要机构,但是这些投诉并没有促使企业改变污染行为。位于胡志明市郊的 Tan Mai造纸厂从20世纪60年代起便开始向周围的河流排放废水,造成了周边居民饲养的鱼虾大量死亡。当1992年Tan Mai造纸厂打算扩大生产规模时,当地居民开始不断向地方行政机关、媒体以及工厂髙层进行投诉,但问题一直没有得到解决。更令居民们感到失望的是:Tan Mai造纸厂属于国家所有的大型企业,地方环保机构无权对其采取罚款、关停等强制性行为。同时,该造纸厂已经持续在当地运作30多年,许多居民的家庭成员都是该厂的工人,工厂的关停意味着他们的失业。为了平息居民的不满,工厂也时常帮助居民进行基础设施建设,以此笼络人心。最终,在受污染人群中产生了分裂。投诉的不断失败使居民们被迫接受了污染的事实。类似的污染企业在同奈省却遭遇了公众更为坚决的抵制,一家丝绸厂周边的居民用摄像机录下了工厂公然排放污水的画面并寄给新闻媒体。同时,虽然与工厂毗邻而居,但是几乎没有当地居民在该工厂就业,污染受害者对工厂的依附几乎不存在。居民们的坚持引起了中央政府的注意,在各方的压力之下,丝绸厂于1998年对生产线进行了重大改造,斥巨资安装了废气处理装置。{26}
  上述两个案例截然不同的结局体现了“环境正义”在社会基层实现的复杂性。尽管对污染感到不满,但公众与企业的力量对比极其悬殊,想依靠谈判公平地解决问题几乎不可能,只有政府机关能促使企业改善环境状况。在第一个案件中,社区居民的文化素质更高,理应有更强烈的环境意识,但却因为对污染企业的依附而造成了内部分化。第二个案件中的居民更善于利用媒体的力量,使污染案件得到中央政府的重视,最终取得了成功。
  四、接近“环境正义”的理论框架
  如果把“环境正义”理解为一种社会公共物品,那么因为污染而遭受损失的公众则是这种社会公共物品的“需求方”,国家处于“供应方”的地位。要在“供需”双方之间达成“双赢”,必须通过司法制度、行政处理程序等一系列“介质”的运作才能实现。{27}从前述四个国家的实践中可以看出,公众、国家以及在两者之间建立联系的司法、行政程序对于“环境正义”的实现都有着重要意义。
  (一)“环境正义”的需求方——公众
  无论是在民权运动较为高涨的美国,还是在市民社会刚刚觉醒的越南,公众都是“环境正义”运动最积极的推动者。然而,这并不意味着所有人都愿意为改善自己身边的环境切实地投人金钱和精力。{28}即使是在“环境正义”运动的策源地美国,在Woburn案中,主张对污染企业发起诉讼的居民仍然受到了来自社区内部的反对:不少居民认为企业虽然污染了环境,但是经济发展给人们的生活水平带来了提升,污染是必须接受的社会现实。{29} “环境正义”对于公众而言是一个抽象的概念。在争取“环境正义”的过程中,公众具体的要求也不尽相

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