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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
我国需要什么样的公益诉讼
【作者】 王太高【作者单位】 南京大学法学院
【分类】 诉讼制度【期刊年份】 2009年
【期号】 32(秋季卷)【总期号】 总第32卷
【页码】 346
【全文】法宝引证码CLI.A.1170545    
  
  进入新世纪以来,公益诉讼无疑是我国法学研究和诉讼实践的热门课题之一。据笔者粗略统计,近五六年来以公益诉讼为题的博士论文有9篇,不包括博士论文在内的公开出版专著有9部,{1}硕士论文及期刊发表的学术文章更是多得难以计数,法学类权威刊物《法学研究》于2006年6月30公开征集“公益诉讼与公益法:实践、制度与价值”笔谈稿,并于当年第6期刊发了6篇代表作。理论研究的这种“集中轰炸”一方面产生了显著的效果,如中国人民大学江伟教授和中国政法大学马怀德教授分别主持完成的民事诉讼法和行政诉讼法修改专家建议稿中,皆包涵了公益诉讼条款,另一方面暴露了该项理论研究的不足、甚至是肤浅。例如,从有关博士论文及论著的内容来看,虽然论者的主题不完全相同,但内容部分重复也是不争的事实,尤其是对所谓域外公益诉讼的比较研究,所引资料均大同小异。并且多数论者均不同程度地热衷于公益诉讼价值等理论说教,而对于制度建构的关注程度严重不足。因此,在经历了公益诉讼理论研究的表面浮华之后,我们应当在肯认公益诉讼价值这一共识的基础上,去反思这样的问题:中国到底需要一个怎样的公益诉讼?
  一、他益式的公益诉讼与自益式旳公益诉讼、法律援助式的公益诉讼
  直观地看,公益诉讼就是通过诉讼的方式或手段来维护公共利益或者避免公共利益受到损害。这就是说,这种诉讼的直接目的是为了维护公共利益而不是起诉者自己的私益,尽管这并不妨碍在实现公益的同时也能或多或少对起诉者的私益带来直接或间接的有益影响。然而从我国公益诉讼理论研究及实践来看,公益诉讼的外延相当广泛,据有关学者归纳,我国实践中被称之为公益诉讼的活动至少可以区分为“他益形式的公益诉讼”、“自益形式的公益诉讼”和“法律援助形式的公益诉讼”三种类型。{2}
  所谓自益式的公益诉讼,是指原告本身就是违法行为的受害者,即起诉人因与案件有利害关系而提起的诉讼。虽然在起诉的动因方面,并不排除原告的起诉在很大程度上是为了不特定多数人的利益,并且即使原告胜诉,从诉讼结果来看,原告亦可能“得不偿失”,但是在诉讼程序方面,无论是原告起诉,还是法院受理并裁决这类案件,从现行立法来看并不存在任何障碍。如“乔占祥诉铁道部春运涨价案”、“郝劲松诉铁道部火车出售食品不给发票案”等,完全合乎现行诉讼法规则。因此对于这类“公益诉讼”,不仅在学理没有任何障碍,而且从诉讼制度及诉讼技术层面来看也没有问题。实践中这类案件所要解决的问题仅仅是如何实现法院个案判决的效力扩张,因而与所谓公益诉讼相去甚远。法律援助式的公益诉讼是指案件本身属于传统意义上的诉讼案件,只是因争议问题带有普遍性,因而“受到关心公共利益保护的律师或者公益法组织的关注和支持”,诉讼代理人代理这类案件并非出于经济目的并且代理人的身份往往具有“特殊性”,因而也被视为公益诉讼,如四川成都的“身高歧视案”、安徽芜湖的“乙肝歧视案”等。非常清楚,这类案件的原告启动诉讼程序的直接目的是为了维护自己的合法权益,其公益价值不过是其“附随效果”而已,至于代理人出于公益目的而免费代理这类案件显然不能改变该类型案件的性质,因此将之归为公益诉讼不免过于牵强。事实上,在我国现行诉讼制度框架下,支持起诉制度、法律援助制度在很大程度上也能对代理人的这种公益精神作出很好的说明。因此严格说来,尤其是从制度创新角度的必要性和迫切性来看,所谓自益式的公益诉讼和法律援助式的公益诉讼是不能算作公益诉讼的。只有他益式的公益诉讼(姑且借用上述的分类),即“纯粹”是为了维护公共利益而提起的诉讼,才是我们需要详加讨论的。
  二、行政公益诉讼与民事公益诉讼、经济公益诉讼
  依据被诉对象(客体)的不同,公益诉讼一般可以被区分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。前者主要是针对民事主体损害公益的行为,如在产品质量侵权、环境公害、医疗损害等情形下,因当事人缺乏相应性和对应性时,由非法律上的利害关系人提起的诉讼,在诉讼过程中适用民事诉讼法的相关规定。后者是针对国家公权机关的行为或不行为提起的诉讼,在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关规定。在我国,还有学者主张对民事公益诉讼作进一步细分,即在民事公益诉讼中再分细出经济公益诉讼这种形式,其差别在于民事公益诉讼以民事违法为前提,而经济公益诉讼则以经济违法为前提。
  我们认为,从传统意义来看,诉讼法学科分类已经成形,并且被称之为经济公益诉讼的案件依据诉讼标的的不同完全可以归入民事公益诉讼或行政公益诉讼。因此,主张在民事公益诉讼之外再确立所谓经济公益诉讼并没有多少理论与实践意义。事实上,从确立公益诉讼的社会必要性来看,只有行政公益诉讼才是最迫切也是最具意义的。尽管所谓民事公益诉讼或经济公益诉讼虽然也是出于维护公共利益之考虑,客观上也对公共利益有利,但是现行的法律制度实际上已经提供了相关的救济渠道,因而无须另起炉灶去设计一套诉讼制度,以免造成制度资源的浪费。因为行政机关作为公权力的持有者,本身就承担着维护公共利益的职能,其他社会组织或个人危害社会公共利益的行为,在一定意义上也可以说是因为公共权力部门疏于管理或管理不力造成的。因此行政机关理应主动对各种损害公益的行为作出及时有效的处理,有关社会成员发现损害公益的行为时也应该首先向行政机关检举或控告并要求其处理。若行政机关对这种损害公益的行为不予处理或处理不当,我们完全可以对这种不行为或不当行为提起行政诉讼,这显然比在现行制度框架外寻求民事(经济)公益诉讼更加经济,并且也符合我国行政诉讼法的基本精神。例如,在防止国有资产流失的民事公益诉讼案件中,国有资产管理部门依法负有监督和管理国有资产并避免其流失的职责,因此针对可能导致国有资产流失的行为,若国有资产管理部门不能有效进行监管就意味着失职。在这种情况下,检察机关与其采取向法院提起民事公益诉讼这种迂回的方式进行监管,还不如直接督促行政机关履行法定职责。事实上,主张建立民事或经济公益诉讼的学者几乎都强调,为了避免可能出现的滥诉,防止司法权对行政权的僭越,提起民事(经济)公益诉讼必须实行行政程序前置。也就是说,个人和社会组织若发现有违法损害公益的行为,应首先向行政机关检举、控告,由它先行查处。只有行政机关不予处理或处理不当,才可以向人民法院提起民事(经济)公益诉讼,请求司法救济。
  可见,所谓行政公益诉讼与民事公益诉讼的区分更多的也只是具有理

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