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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
中国市民与行政关系之特性的考察
【副标题】 透过中国国家赔偿诉讼的分析
【英文标题】 A Study on the Characteristics of Relationship between Citizens and Administration in China
【英文副标题】 Analysis through the State Compensation Litigation
【作者】 宇田川幸则【分类】 其他
【中文关键词】 国家赔偿;侵权责任;公安机关;行政不作为
【英文关键词】 State Compensation; Tort Liability; Public Security Organs; Administrative Omission
【期刊年份】 2009年【期号】 32(秋季卷)
【总期号】 总第32卷【页码】 56
【摘要】 因犯罪行为而受伤或死亡所发生损害赔偿,系以该侵权行为之人为相对人,如果是提起诉讼的话,则为提起民事诉讼。本来是应该利用民事诉讼来对加害人请求的损害赔偿,但是在中国司法实践中往往以国家赔偿诉讼来提起且被解决。这种法现象可以从当事人意识和中国法的构造两方面进行初步的解释。
【英文摘要】 When one person is wounded or even put to death by crime,the offender should be the relative person who is liable for the compensation in civil procedure put forward by the damaged. However, in China's law practice, this issue is usually settled through a State Compensation Litigation rather than a civil litigation. A preliminary explanation can be given to this peculiar law phenomenon from the consciousness of interested party and the constructure of Chinese law.
【全文】法宝引证码CLI.A.1170534    
  
  因犯罪行为而受伤或死亡所发生损害赔偿,系以该侵权行为之人为相对人,如果是提起诉讼的话,则为提起民事诉讼,此为日本法的想法,亦即所谓西洋法的想法。但是,上述的诉讼,在中华人民共和国的话,受害人系以公安机关为被告,提起国家赔偿诉讼,而且判决损害赔偿的案例也不少。本稿系透过分析最近最高人民法院所公布的两个具体裁判例,探讨为何关于此类案件会以提起国家赔偿诉讼来处理,特别是关于其背景,亦即市民与行政(公安)关系的中国特质。同时,在中国对于以诉讼来解决纠纷有什么样的认识,有什么样的期待,也在此作初步的考察。
  一、侵权责任的一般规定与中国国家赔偿法
  众所皆知,中国现在处于欠缺民法典的状态,关于侵权责任在《民法通则》以及其他的个别法规所规定的侵权行为相关规定来规范之。因为《民法通则》2条规定其适用于平等主体的公民、法人以及其他组织之间的法律关系,所以民法通则所规定侵权责任(在同法中系以“民事责任”来表示)的规定可解为一般规定。{1}侵权责任的一般通则之《民法通则》106条第2款规定“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产,侵害他人财产、人身的,应当承担民事责任”,系采取过失责任规定。关于其构成要件,学说上有若干的争议,通说系采取故意过失之存在、行为之违法性、发生损害、行为与结果有因果关系的存在,此四点为侵权责任的构成要件。{2}损害赔偿的范围,依据同法第119条规定生命健康权受侵害之赔偿,“侵害公民身体造成伤害的,应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用;造成死亡的,并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用”。在《民法通则》中,不承认对于生命健康权受到损害之精神损害赔偿。但是依据最高人民法院2001年所公布施行的司法解释,{3}在实务上则被肯定。{4}
  另一方面,《国家赔偿法》在1994年制定,1995年施行。《国家赔偿法》2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”此处“违法行使职权”为其要件之一。关于“违法”,在学说上,不问行政机关与工作人员的主观上故意过失,因此受害人不需负举证责任,只要该当行为客观上违反法规即可,因此只要证明受害即可。具体而言,“违法”包含以下内容:{5}(1)明显违反法律规范,而干涉他人权利利益;(2)违反诚信原则、人权尊重原则以及公序良俗原则,而干涉他人权利利益;(3)滥用或逾越自由裁量权,提供错误情报、指导或许可,而引起他人权利利益之损害;(4)对于他人有法律上义务却未履行者或未尽合理之注意。再者,关于“职权行为”,学说的理解相当分歧;通说认为应就时间、场所、目的与行为者名义以及该当侵权行为与职权相互关系综合考虑。{6}关于不作为行为,《国家赔偿法》未有明文规定:通说认为,有明确职责规定,行政机关及公务员有为作为之必要时,却不为作为,而且不行使职权的话即不能阻止损害发生之情况时,应解为不作为行为。{7}又,关于公安机关的不作为责任,历来学说上以及实务上均肯定之。{8}2001年6月26日最高人民法院的司法解释《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政责任问题的批复》中,即有明确规定。亦即“由于公安机关不履行法定职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任”,肯定了公安机关的不作为责任。
  成为《国家赔偿法》对象的为行政赔偿与刑事责任。所谓行政赔偿系指,行政机关及其工作人员在行使行政职权时,有同法第3条至第4条侵犯人身权与财产权情形的损害赔偿。所谓刑事赔偿系指,行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时,有同法第15条及第16条所列人身权与财产权情形的损害赔偿。形式上来看的话,系为列举的限制规定,但是所有的规定均有“法律规定的其他情形”的规定,所以实质上为例示规定。而第5条与第17条设有赔偿对象例外规定,在行政赔偿的情形时如下:行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为(第5条第1款);因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的(同条第2款);法律规定的其他情形(同条第3款)。刑事赔偿之情形者为如下:因公民自己故意作虚伪供述,或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的(第17条第1款);依照刑法第14条、第15条规定不负刑事责任的人被羁押的(同条第2款);依照刑事诉讼法第11条规定不追究刑事责任的人被羁押的(同条第3款);行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关的工作人员与行使职权无关的个人行为(同条第4款);因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的(同条第5款);法律规定的其他情形(同条第6款)。亦即不存有日本的关于公营造物的赔偿规定。国家赔偿请求权人为受害者本人(第6条第1款);受害的公民死亡,其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿(第6条第2款)。赔偿义务机关规定与日本不同,受害人之合法权益造成损害的,行使行政职权之行政机关为赔偿义务机关(第7条第1款)。国家赔偿中的刑事赔偿采取赔偿请求前置主义,请求权人须先向赔偿义务机关请求赔偿(第20条第3款),行政赔偿则可合并行政复查请求与行政诉讼的提起来进行(第9条第2款)。
  关于赔偿的范围与赔偿额的认定,根据《国家赔偿法》27条第1款之规定,生命健康权受害时的金钱赔偿,可分成以下三种情形:(1)造成身体伤害的,应当支付医疗费,以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算,最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍(同条同款第1项)。(2)造成部分或者全部丧失劳动能力的,应当支付医疗费,以及残疾赔偿金,残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度确定,部分丧失劳动能力的最高额为国家上年度职工年平均工资的10倍,全部丧失劳动能力的为国家上年度职工年平均工资的20倍。造成全部丧失劳动能力的,对其扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费(同条同款第2项)。(3)造成死亡的,应当支付死亡赔偿金、丧葬费,总额为国家上年度职工年平均工资的20倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费(同条同款第3项)。附带一提,前述之伤害赔偿金以及死亡赔偿金系解为对于精神上损害赔偿的金钱赔偿。在中国《国家赔偿法》,赔偿金并非是受害人所受损害的全部,设有一定的上限。其理由:(1)保证受害人的家族能获得赔偿;(2)为了避免因诉讼遂行的优劣而左右赔偿金额,形成无原则无秩序的赔偿。{9}
  依据这些规定,可为下列的理解:在中国因私人间纠纷所引起的损害赔偿系适用《民法通则》,行政机关或其工作人员的违法职权行使所引起的损害则为适用《国家赔偿法》。
  二、具体案例的检讨
  在此从最髙人民法院最近所公开的判决中,挑选两例因私人间所发生的纠纷而引起的损害赔偿,并非以该当纠纷相对人而系向公安机关为请求的案例。再者,以下系以最高人民法院中国应用法学研究所编《人民法院案例选》(1991年创刊,一年发行四次)所刊载的案例为考察对象。《人民法院案例选》系由最高人民法院所编辑的,因此被公认为中国的裁判例集,编辑技术相当好,在各判决中并附有“评论”,可认为系最高人民法院的公式见解。因各判决所附的评论,判决文与内容重复的部分相当多,因此有必要为引用。
  (1)刘采勤案{10} (湖南省资兴市人民法院)
  【事实概要】2000年8月31日晚10时许,A等三人在舞厅,被与其曾有纠纷的B等一伙打伤,A等人分别打电话或传呼机告诉C、D等人,C等将A送到市立医院治疗后,约11时许在医院门口的磁卡电话前拨“110”报警电话,C则自己一个人前往被告Y(资兴市公安局)下属的E派出所报警。D打通“110”电话后,接话民警未予理睬。约11时20分,C到E派出所,值班民警F等两名作成报案记录。但因为C等对舞厅打斗的案件经过叙述不清,F等告知C,让当事人A第二天再来讲清楚。C预感当晚可能会遭到报复性殴打,请求出警,但是遭到拒绝。D等打完电话后也来到派出所,F等了解他们是同伙后,警示他们不要再打架。将近12时,C、D以及为了救助A等而向警察报案的G、H —起,骑摩托车前往市立医院,在接近医院大门时,遇到B等一伙人,其中有人指着G等喊“就是他们,砍死他们!”B等一伙人就追打G等两人,两人夺路往市立医院内逃跑,从市立医院翻墙后跑到外面道路,又遇到折回来的B等一伙人,遂再次被追杀。两人边跑边喊救命,跑到派出所门前,只见派出所已经铁门紧闭,两人边喊边摇铁门,但无人应答,两人便分头逃跑,H被砍了一刀后逃脱,G在离派出所几十米的草坪处被B等人追上捅了几刀,经抢救无效后死亡。
  原告X1、X2以造成其子G的死亡,Y有不履行职责行为为由,向Y(资兴市公安局)提出赔偿请求。Y认为F等没有违法行为,于2000年11月21日作出不受理决定。X1、 X2不服,申请复议。J(郴州市公安局)审查认为,G死亡的情形不属于国家赔偿的范围,根据国家赔偿法第2条、第4条、第15条、第16条之规定,于2000年12月14日作出不予受理复议申请。X1、X2以Y不履行法定职责申请行政赔偿为由,向资兴市人民法院提起行政赔偿诉讼。
  原告的请求:Y拒不履行其法定职责,其不作为为违法,造成原告之子G的死亡的严重后果,又不受理赔偿请求,因此请求判令被告赔偿死亡赔偿金、丧葬费、生活费等354,302.4元,并给予适当精神损害赔偿。
  被告的抗辩:在舞厅A与B等两伙人之间的斗殴,是两伙人之间的争雄斗势,报复行凶,事后,D到我局派出所报案,但是D说不清楚斗殴的具体情况,且D反映的伤者伤势较轻,值班警官告知他第二天让当事人自己来讲清情况。当晚12时,G、H与B等一伙人不期而遇,在追杀及G被杀致死的过程中,两人没有到派出所寻求保护。原告所诉与事实不符,我局工作人员不存在不作为和其他违法行为。原告的赔偿请求属于民事责任而不是国家赔偿,请求驳回原告的诉讼请求。
  【判决】Y的“110”处警大队接到C等的报警电话后,未查明情况,即不予理睬,违反《人民警察法》19条、第21条的规定。遇到公民人身安全受到侵犯的危难情形,报警时没有给予立即救助、及时查处,是一种不予受理的不履行法定职责的行为。但其行为与X之子G死亡时间相距仅一个小时左右,且报警内容系舞厅的斗殴纠纷,与G的死亡后果之间因果关系不甚紧密。
  被告Y管辖之E派出所接到C的报警时,要求当事人第二天再报警,陈述事实,并拒绝出警,同理违反了上述规定,是一种拖延履行法定职责的行为。当G、H被追杀跑至派出所门前,派出所铁门紧闭,求救时无人应答,更无人救助。尽管被告Y此时无人接到报警,但仍违反了公安部《公安机关人民警察内务条令》33条、第34条、第35条的规定,派出所应实行24小时值班备勤制度,安排适当警力备勤制度,保障随时执行各种紧急任务。C的报警尽管是舞厅的斗殴案件,但此时距G的死亡仅半小时左右,如果Y实时出警,则有可能避免嗣后G的死亡后果发生,因而二者之间有客观上的因果关系。且 Y派出所的值班民警接到报案后,能够预见可能发生报复行凶损害结果(C报案时也说明了可能会报复打架),疏忽大意轻信能够避免,而未能及时出警,同时在报案后,仍关闭派出所大门,导致G等人求助不能,其行为有主观过失和客观过错。因而被告Y的行为构成不履行法定职责,被告应当承担不履行法定职责的赔偿责任,原告X的诉讼请求应予支持。但原告X之子G的死亡并非被告Y直接造成的后果,故被告Y只应承担部分责任。
  湖南省资兴市人民法院依照《行政诉讼法》67条的规定,主持调解,双方当事人于2001年10月16日自愿达成如下协议:
  一、被告Y对于X1、X2因其子G的死亡的赔偿金、丧葬费以及生活费54000元整。
  二、原告X1、X2放弃其他诉讼请求。
  2001年10月16日湖南省资兴市人民法院作出行政赔偿调解,认为上述协议符合有关法律规定,并予以确定。
  (2)解风歧案件{11}一审新疆维吾尔自治区呼图壁县人民法院,二审同自治区昌吉回族自治州中级人民法院)
  【事实概要】X与受害人A系父子关系,2000年3月1日16时许,Y(县公安局)管辖下的派出所的人民警官B在该当派出所接到当时在派出所管辖内视察的派出所管外的副镇长C报案称:“管辖内有人拿刀杀人。”B即与派出所勤务中的警察D、E以及司机F 驱车赶赴现场。D携带派出所仅有的一根警棍。B等赶到现场时,精神病人G已用刀砍伤村民H,现又持刀向北朝该村走去。B、D以及G的弟弟I跟随G的身后,都喊叫让G 将刀放下。G转身向B等人方向走来,B等人均往后退,G跪在地上,D在离G四五米处喊话劝解,G用力拍打自己的头部;B便借用当时在场的一名群众的手机向派出所求援。此时,G站起来向北走,D与I在距G不远处跟随。受害人A与K、L三人从北面走过来。I见状立即喊叫“快跑,捅死人了!”A等人站着未动。G走到A等人约三四米,A等人才开始跑。G即追赶A;A在逃跑中滑倒在地。G即持刀快步跑到A跟前,在A刚起身躲避时将其颈部砍伤。B打电话未通,听到有人喊“快跑!快跑!”又看见D与几个群众在追G,即将手机交还,也追G。在B追到G跟前时,G已被D与I等人制服,B遂从附近村民家中拿来绳子捆绑住G。
  受害人A被G砍伤颈部,在送往县医院抢救的途中死亡,为此X支付门诊费285.30元、心电图费10元和遗体处理费1260元以及丧葬费2500元。
  B在现场目睹精神病人G持刀追砍人,没有尽到救护的职责,以致造成受害人A被砍伤致死的后果,受到县人民检察院的指控;县人民法院以玩忽职守罪判处其拘役4个月,缓刑6个月。B不服判决而提起上诉。二审法院驳回其上诉,维持原判。随后X要求行政赔偿,Y为不赔偿回答,X向县人民法院提起行政赔偿诉讼。
  原告的请求:Y的工作人员B到现场,由于不履行警察职责,造成X之子A的死亡。根据《国家赔偿法》的规定,被告Y应当赔偿X医疗费、丧葬费、死亡赔偿金、生活费、精神损害赔偿费、上访费等合计104036.10元。
  被告的抗辩:X之子A的死亡系因精神病患G的行为所引起。并非Y的公安干警侵权行为所造成,因此X的诉讼请求于法无据,法院应予驳回。
  【判决】根据相关警察法有关条款规定,人民警察的首要职责是预防、制止和侦查违法犯罪活动,对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人,可以采取保护性约束措施。Y的B等三名干警接到报案后赴现场,在看到精神病人G正手持利器烕胁群众的人身与生命安危的情况时,本应积极履行法定职责,立即采取措施制服G,夺下其手中的利器。但三名干警没有这样做,以致造成A的死亡,根据《国家赔偿法》与司法解释的有关规定,其应当承担赔偿责任。Y辩解X的诉讼请求没有法律根据,其称三名干警已正确履行了法定职责,不应承担赔偿责任,不符合本案客观现实,故对此辩解应不予采纳c^人民法院的生效判决,认定B造成A的死亡后果中,有玩忽职守的行为,并给予其刑事处罚,说明Y的不作为违法具体行政行为已经被依法确认,在这种情况下Y不应再对X提出的赔偿要求不予赔偿。X要求Y赔偿损失,于法有据。依照《国家赔偿法》3条第5款、第25条、第27条第3款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》33条以及《行政诉讼法》68条之规定,该院于2001年11月28日判决如下:
  一、Y赔偿X医疗费、丧葬费、死亡费等共计30000元;
  二、驳回X的其他诉讼请求。
  Y

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