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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
中国宏观调控与宏观调控法的梳理与重构
【副标题】 从实然分析和应然设计的角度
【英文标题】 The Reconstruction of China''s Macro-control and Corresponding Laws
【英文副标题】 From the Perspective of “Being” and “Ought to Be”
【作者】 丛中笑【分类】 市场经济管理法
【中文关键词】 宏观调控;宏观调控法;宏观调控法治化
【英文关键词】 Macro-control; Macro-control Law; Macro-control Legalization
【期刊年份】 2009年【期号】 32(秋季卷)
【总期号】 总第32卷【页码】 3
【摘要】 改革开放以来,我国宏观经济出现了七次比较明显的波动,与此相对应,经历了七次比较大的宏观调控。从调控手段和做法来看,前15年,整个宏观经济的波动幅度非常大,波动周期非常短,调控宏观经济习惯运用行政手段、指令性计划的方式;后15年,宏观经济波动明显趋缓,波动的周期拉长,宏观经济调控方式逐步转为法治化和市场化的调控。宏观调控的法治化是历史发展的必然趋势,通过对我国宏观调控30年的体系化梳理,提出了宏观调控的民主化、科学化和法治化理念更新并探讨了宏观调控法的整合路径。
【英文摘要】 Since the reform and opening up,China has experienced seven Macro-control, accompanied by seven macroeconomic fluctuations. In respect of control methods and practices, during the first 15 years, the macroeconomic fluctuations were very wide while the business cycles were very short,the methods of Macro-control were administrative means and mandatory plans; during the late 15 years, the macroeconomic fluctuations slowed down while the business cycles became longer,the methods of Macro-control turned to be governed by law and intersets-oritented. Macro-control by law is the inevitable trend of the times. By recalling China's 30- year macro-control history, this article points out that the Macro-control should be democratized, put on a scientific basis and governed by law, and approache the path of Macro-control law's integration.
【全文】法宝引证码CLI.A.1170533    
  
  《宪法》15条规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。”宏观调控是国家干预与市场运行规则契合的重要表现形式,是确保我国经济的健康、持续和稳定发展的重大课题。通过考察中国改革开放后宏观调控定位的探索和演进情况,有助于我们全面地看待和了解宏观调控。尤其是在当前全球金融风暴的大背景下,通过对我国30年宏观调控的体系化梳理和对宏观调控法的系统性研究,探讨如何实现国家的有效宏观调控,如何在法律上对宏观调控进行最优的制度设计,如何重构和完善宏观调控法律体系,不仅具有重大的现实意义,而且对宏观调控立法和实践具有长远的理论价值。
  一、宏观调控30年的体系化梳理与评价
  改革开放以来,我国的宏观调控可以划分为两个阶段。1978—1993年(前15年)为第一阶段,即对传统计划经济旧体制的改革阶段,宏观调控的主要任务是治理通货膨胀,多采用行政和计划的办法,开始引进财政、货币政策的范畴和做法。1994年至今(后15年)为第二阶段,即市场经济体制初步建立阶段,短缺经济逐渐结束,既有通货膨胀的压力,又存在出现通货紧缩的可能,政府的宏观经济管理由原来的以直接的行政和计划手段为主,发展成为以经济、法律等间接手段为主,辅之以必要的行政、政府投资等直接手段。
  (一)第一阶段:1978—1992年的宏观调控简评
  这一阶段经历了1978—1983年、1984—1986年和1987—1992年三次经济波动,采取了1980—1983年的调整、1986年的“软着陆”以及1989—1990年的“治理整顿”和“双紧”政策。
  1.1978—1983年的宏观调控
  1978-1983年,中国处于短缺经济状态,随着计划控制的放松和价格改革的推进,短缺经济时期所隐藏的隐性通货膨胀压力逐渐释放出来。针对这一时期的经济过热,宏观调控主要采取了行政和计划手段,经济、法律等间接手段没有形成,整顿手段都是单一的行政性办法,没有真正意义上的财政、货币政策。
  2.1984—1986年的宏观调控
  1984年出现了改革开放以来最快的15.3%的经济增长率,固定资产投资同比增长21.8%,基本建设投资同比增长23.8%,同年,新成立的中国人民银行发布了《信贷资金管理试行办法》。但1984年底以后的信用膨胀和货币发行失控,直接导致了1985年零售物价指数(RPI)和消费物价指数(CPI)分别高达8.8%和9.3%的通货膨胀,成为改革开放以来物价上涨的第二个高峰。1985年严格控制财政支出和信贷投放,“双紧”政策在抑制总需求的同时,也导致了经济增长速度下滑。1986年,固定资产投资增长过快势头得到初步控制,同比仅增长16.7%,GDP增长率也随之降低到8.8%,成为波谷。
  1984—1986年的调控主要是运用行政手段,但随着中央银行制度的建立,开始引进财政、货币政策的概念和做法。开始尝试运用宏观经济政策进行宏观调控时,由于没有经验,不够坚定,加上受当时比较流行的凯恩斯主义思潮影响,基本上采取的是相机抉择政策,突出表现为调整过于频繁,缺乏连续性和稳定性。
  3.1987—1992年的宏观调控
  从1987—1988年的严重通货膨胀到1989—1991年的市场疲软、经济滑坡。1987年 GDP增长仍高达11.6%,构成新一轮经济波动的波峰。由于社会总需求大于社会总供给,部分商品特别是主要副食品供应偏紧,物价水平重新开始上涨。1988年货币供应和信贷投放从上半年起增长,造成了前所未有的严重通货膨胀。1988年零售物价指数和消费物价指数分别髙达18.5%和18.8%,形成了80年代的最高水平和改革开放以来物价上涨的第三个髙峰。从1988年的第四季度起,中国开始对经济实行严厉的“治理整顿”。{1}1989年经济增长率仅为4.2%,1990年为3.8%,成为改革开放以来最慢的增长率。为防止经济进一步下滑,货币政策方面,中央银行从1989年8月开始放松银根,罕见地在一年多的时间里先后3次调低了存贷款利率。从1991年开始,固定资产投资和经济增长速度明显回升,固定资产投资同比增长18.6%,GDP增长率达到9.2%。
  1987—1991年是我国第一次自觉的财政、货币政策搭配尝试,一方面,改变了原来单一的行政性办法,逐渐引入经济、法律等间接手段。另一方面,由于经验比较缺乏,采用了各国一般不轻易采用的财政、货币“双紧”政策组合,用力过猛,刹车太急,虽然使得物价水平迅速回落,但也导致经济增长急剧减速。
  (二)第二阶段:1993—2009年的宏观调控与简评
  1992年邓小平南方讲话后,中国开始全面推进和深化经济体制改革,初步勾勒出社会主义市场经济体制的基本框架。新一轮经济过热再次出现,1992年经济增长14.2%,创改革开放以来次高纪录,其后经历了1993—1997年的通货膨胀、1998—2002年的通货紧缩、2003—2004年的局部过热,以及2005年至今的结构性通货膨胀、经济运行偏热。相继采取了1993—1997年的紧缩和适度从紧的财政货币政策,1998—2003年的积极财政政策和稳健货币政策,2004—2007年的稳健财政政策和稳健货币政策,2007年12月稳健的财政政策和从紧的货币政策以及2008年10月重启的积极的财政政策。
  1.1993—1997年的宏观调控:适度从紧的货币政策与财政政策
  从1992年下半年开始,为了遏制经济过热和通货膨胀日益加剧的势头,实行从紧的货币政策与财政政策等在内的一系列宏观调控政策,经过3年左右的时间,有效地抑制了过快增长的投资需求和消费需求,价格涨幅显著回落,使国民经济呈现出“高增长、低通胀”的良好势头,成功实现了经济的“软着陆”。
  与前几次相比,1993-1997年这次宏观调控有5个显著特点:(1)不再单纯依靠行政手段,开始注重运用经济手段和法律手段。(2)注重不同政策间的配合。一方面,政府通过有选择地紧缩基本建设项目,控制社会投资规模;另一方面,中央银行采取从紧的货币政策,强化对投资需求的间接调控作用。(3)不实行急刹车,而是“适度从紧”。使经济增长率从两位数的高峰平稳地、逐步地“软着陆”到10%以内的适度增长区间。(4)在做出治理通货膨胀的决定后,注意保持政策的稳定性、连续性。(5)受货币主义在全世界范围内流行的影响,1993—1994年以后连续多年实行“适度从紧”的财政货币政策,基本上奉行“简单规则”,{2}然比较有效地控制了经济过热和通货膨胀,但在1997年东南亚金融危机的外部意外冲击面前,则显得缺乏应变性、灵活性。
  2.1998-2003年的宏观调控:积极财政政策和稳健货币政策
  由于前一阶段宏观调控、体制转轨的成效,再加上1997年东南亚金融危机和1998年我国遭遇的历史上罕见的特大洪涝灾害,有效需求不足成为影响经济发展的主要因素,从1998年遭遇了改革开放以来的第一次通货紧缩。1998年上半年,中国供不应求的商品为零,供过于求的商品达25.8%,供求平衡的商品占74.2%。时至今日,需求不足仍是中国最重要的宏观经济背景之一。
  面对这种情况,国家从1998年由过去的“从紧”的财政政策和货币政策转向了旨在扩大内需的“积极的财政政策与稳健的货币政策”的新组合。(1)积极的财政政策。一是增发长期建设国债,适当扩大财政赤字规模。{3}二是调节税率、减轻税负。{4}(2)稳健的货币政策。一是降低存贷款利率;二是取消对四大国有商业银行贷款限额的控制,借以扩大商业银行的信贷规模;三是下调再贷款、再贴现利率和存款准备金率;四是调整对个人消费信贷政策;五是进一步发挥再贷款政策的作用。这是中国宏观调控历史上第一次治理通货紧缩,也是第一次运用扩张型的财政货币政策组合。
  3.2004—2007年的宏观调控:“双稳健”的财政、货币政策
  从2003年1月反映通货膨胀水平的消费价格指数(CPI)开始“负转正”,初步走出通货紧缩阴影,2003年4月份CPI首次达到1%,经过几个月的反复后,从第3季度开始出现递增趋势,彻底摆脱了通货紧缩的困扰。2004年开始宏观经济形势已经发生了根本性变化,我国经济进入了新一轮的快速增长周期,出现了投资过度扩张、经济局部过热的现象,客观上要求宏观经济政策及时进行适应性调整。为适应形势变化的需要,国家加强和改善了宏观调控决策,在实施总量调控的同时,注重调整和优化投资结构,在货币政策继续保持“稳健”姿态的同时,财政政策逐步由“积极”转向“稳健”,实行财政、货币“双稳健”政策。
  稳健的财政政策。一是连续调减长期建设国债,适当增加中央预算内基本建设投资。二是调整财政支出规模、优化支出结构。三是推进税制改革,完善税收体系。出口退税制度改革;对东北地区的装备制造业等8大行业实行了增值税转型改革试点;取消除烟叶以外的农业税和农业特产税;提高个人所得税起征点;统一内外企业所得税。
  稳健的货币政策。“双稳健”框架下货币政策的主要措施包括:一是公开市场操作。恢复了央行票据发行;启动以特别国债为质押的正回购业务。二是利率政策。连续10次调整基准利率。三是15次上调法定存款准备金率,累计上调7.5个百分点,法定存款准备金率水平达到14.5%。四是窗口指导。针对房地产、钢铁、电解铝、水泥等投资过热行业发布多项文件,要求各金融机构按照国家产业政策,加强信贷管理,把握好信贷投向,采取措施限制对“过热”行业的贷款。
  财政、货币政策主动配合产业政策,积极推动产业结构调整和经济发展方式转变的进程。主动地采用了经济的、法律的等间接手段,辅之以适当的行政手段,把调控的重点放到了经济结构问题上,有打有保,松紧适度,既要防止通货膨胀苗头的滋长,又要避免通货紧缩现象的出现,宏观调控的效果最为明显。
  4.2008—2009年的宏观调控:结构性减税和扩张性财政
  为应对全球金融风暴,2008年底开始国家及时调整宏观经济政策,迅速推出以4万亿元为代表的“保增长、扩内需、调结构、促民生”一系列应对经济下滑的举措。在这一揽子宏观调控政策中,国家力求财政投入更加公平,保障低收入群体的生活水平;放松货币政策,增加金融市场的灵活性;出台税收政策惠及中小企业,激活其发展潜力;扶持劳动者自主创业,扩大就业率。
  通过对近30年宏观调控的梳理,其中有两个变化是值得关注的。首先是宏观调控的发生状态产生了变化。宏观调控已经从经济运行的非正常状态逐渐走向常态,逐渐由转轨时期的特殊产物转变为社会主义市场经济体制的重要组成部分,由非常规经济管理方式转变为常规方式。其次是宏观调控主体权利意识和利益意识均大大提升,因而宏观调控如何处理好中央和地方政府之间、政府和企业之间、政府和社会之间、社会与个人之间的利益关系,已经成为成功进行宏观调控的一个核心问题。
  二、作为一种制度安排的宏观调控的定位:基于30年调控实践的反思
  宏观调控是改革开放后在中国市场化转型的过程提出的一个新的概念。{5}在我国的特殊背景下,不能孤立地来理解宏观调控,毕竟我国的市场经济脱胎于计划经济体制,形成于改革开放大背景下,且时间较短,很大程度上还处于探索阶段。近15年宏观调控在调控时机、节奏和力度的把握,以及措施出台及政策工具和手段的使用方面,都表现出比较好的预见性和专业性,但效果还不是很理想。主要原因在于所应用的宏观调控理论与现实不对接、不吻合,宏观调控还缺乏来源于自身现实的系统理论的指导。有学者指出,中国的宏观调控政策效应不理想主要不是政策本身的原因,而是政策背后的市场基础与制度条件方面的问题。{6}这就迫切需要从解决现实问题入手,深入探索能够适应我国所处阶段实际需要的系统的宏观调控理论。因此,检视我国宏观调控30年的历程,对宏观调控进行重新定位,以完善宏观调控理论,指导宏观调控实践。追溯改革开放以来宏观调控定位演进的历史,尤其是以财政、货币政策等为主的间接调控体系建立以来的政策的实践证明:宏观调控既是现代市场经济的必要前提与关键内容,又是市场失灵后有效的补救政府行为,更是促进国民经济平稳、快速增长的国家制度安排。
  现代市场经济是进入20世纪后,一种建立在生产力高度发展基础上的规范化、制度化、法制化的经济,其基本特征是宏观调控机制与市场竞争机制相结合,此所谓“发达的市场与强大的国家”{7}。自由市场经济存在市场缺陷与市场失灵两种局限。前者是指市场机制在有效发挥资源配置作用时产生的负面效应,如经济危机、两极分化等;后者是指市场机制在某些场合不能有效配置资源,如公共物品、外部性、垄断、信息偏在等。自由市场经济的运行是靠价值规律进行自发调节,靠周期性的经济危机来强制实现平衡的。国家针对市场缺陷应承担宏观调控的经济职能,针对市场失灵应承担社会经济基础设施建设的经济职能,{8}都是由市场经济内生的,为克服市场经济内部的两种局限产生的客观要求。宏观调控是国家干预市场的行为,为防止政府宏观调控失灵需要国家对政府宏观调控权的制度约束。由此,“宏观调控”作为经济学范畴和法学范畴,内涵有所不同。在经济学中,宏观调控几乎可与“国家干预”、“政府调节”等通用,政府为弥补市场缺陷对国民经济进行调节和控制的各种行为都可归为“宏观调控”。而在法学中,“宏观调控”反映为具体的制度设计,体现为权威性高的法律规范和稳定性强的政策手段。而这些法律规范和政策手段往往涉及有关宏观经济和社会综合目标的实现。从法学的角度来做个定义的话,宏观调控指的是在一个特定的经济和社会发展时段,特别是在市场失灵时,国家从社会公共利益出发,为实现宏观经济和社会变量的基本均衡与经济社会结构的优化,引导国民经济持续、健康、协调发展,在现有法律规范的基础上对国民经济和社会所进行的总体调节和控制的权力运行和制度安排。相对于渐趋成熟的经济领域的宏观调控行为而言,宏观调控法理论的滞后性又一次得到放大,而宏观调控法理论的完善却掣肘于宏观调控的定位。
  (一)宏观调控的经济学定位:侧重宏观调控行为
  纵览30年宏观调控实践,对照在改革开放早期的重要文献,{9}我们可以发现其中对宏观调控的定位有这样几个特点:宏观调控是一种非常规的、暂时性的经济调节手段,是针对经济秩序与经济环境中的问题的;宏观调控不但具有总量调控的功能,而且具有结构调整功能;宏观调控的主体是多元的,中央和地方政府共同构成了宏观调控的主体;宏观调控的手段具有多样性,以间接手段为主,是经济、法律和行政等手段的综合。
  “宏观”一词源于宏观经济学理论,“调控”是调节和控制的总称。宏观调控就是针对经济总量与经济结构对比关系中存在的协调与失调、均衡与失衡、有序与无序、匹配与排斥等问题,围绕经济增长、充分就业、结构优化、经济稳定和总量平衡的根本目标进行调节和控制。由此,宏观调控具有以下特性:
  1.经济性。宏观调控包括所有对经济运行有影响的国家措施,通过这些措施可以使经济生活达到或保护经济和社会政策所预期的状态。{10}宏观调控的调整对象是市场和总体经济的短期波动,分为总体经济政策和经济增长政策。总体经济政策由财政政策与货币政策组成,前者通过提高或减少国家收支来影响供求,后者通过货币供应变化或利息率来影响总体经济发展。{11}旨在达到总量经济平衡的经济政策,包括经济决策、财政决策与预算决策。{12}虽然现代国家宏观调控活动已不限于经济领域,但是,毫无疑问国家宏观调控活动主要发源于对经济或者市场的调控,宏观调控活动也主要是围绕经济和市场进行的,这是宏观调控行为区别于其他国家行为的主要特点之一。另外,经济性也意味着国家宏观调控要与经济规律或市场规律相结合,{13}要尊重经济规律和市场规律,不能与其他国家行为一样过分强调国家行为的意志性。
  2.宏观性。宏观调控针对社会经济的宏观、总体和全局性的问题,其目标涉及社会经济增长、充分就业、经济稳定、结构协调等宏观指标和各类经济总量,其措施适用效力具有普遍性,其行为的约束对象往往也是经济活动的全体参加者或普遍参与者,其行为模式也主要是引导、调节、参与而非命令与强制,这是它与市场规制行为或微观经济管理行为的主要区别所在。
  3.间接性。宏观调控具有间接性,宏观调控措施直接作用对象主要是诸如社会商品服务总供给与总需求、货币供应量、外贸收支、就业率等各种经济总量,所操作的是直接影响这些经济总量的各种经济杠杆;国家直接作用于杠杆的此端,杠杆的彼端影响和带动了社会众多经济主体的经济活动,直接作用对象不是各单个企业和其他单个经济活动主体。国家宏观调控对于企业等社会经济活动主体来说是指导性而非直接性的,由后者自觉自愿决定如何执行,“短期目标是消除或减轻经济周期性波动,实现经济稳定;长期目标是防止长期停滞,促进经济增长”。{14}
  4.动态调控性。宏观调控的另一个特性是国家对市场经济运行过程积极的动态调控性。“私法在第一次是关于其他社会——特别是个人相互间的意思和利益之交涉的法,原则上由那社会本身的力量维持,只当那社会的力量不足以资维持时,才第二次由国家去当其适用维持之任。”{15}宏观调控行为因民商法调控市场不力和行政法调控市场不足而产生,它既不同于民事行为取决于市场主体的意思自治,又不同于行政行为的行政机关的单方意志和对相对人的行为的消极的静态规制。它是对市场经济运行的一种积极的、主动的干预,它对市场主体行为的作用也并非自由放任或消极限制,而是积极的引导、激励、促进与消极的限制、禁止的结合。“必须注意各种经济上的政策的目的,或许还有财政政策和商业道德的因素,这都属于实体的,而不是逻辑形式的合理性”。{16}在动态中注意保持政策的连续性和稳定性,避免政策频繁变化对宏观经济运行的不利影响。为了提高政策的灵活性、应变性,需要针对形势变化,及时灵活调整政策,但在调控和政策使用过程中,注意操作力度和方式,采取“渐进方式”,以保持政策连续性和稳定性。它较之于行政行为更注重对经济运行过程的动态调节,注重在调节过程中对市场机制的运用。
  (二)宏观调控的法学定位:侧重宏观调控权的制度安排
  “经济发展中法律的重要性在20世纪90年代早期以前都没有引起多数经济学家的注意。然而,时至今日,避免强调经济发展中法律和其他制度结构的重要性非常困难。而且,金融业中法律的角色只是最近才开始得到仔细评估和理解。因此,法律、法律制度和监管体系,对金融稳定和金融业发展是基本要素,也成为经济增长和发展的关键因素。”{17}经济社会政策的法律化,源于制衡调控权并使其实现促进功能的需要,防止调控权行使的效率程度不足、公平方面不够。宏观调控,如果仅从行为角度而言,在法学和经济学范畴中,其含义并无区别,都是为保持经济总量平衡和国民经济持续、健康、协调发展,对国民经济和社会所进行的总体调节和控制活动。所谓在经济学和法学范畴中的内涵不同,其理解上似认为经济学研究的是各种宏观调控活动,而法学研究的宏观调控则指的是宏观调控法或宏观调控制度。宏观调控行为可能符合宏观调控法的规则,此时表现为合法的宏观调控行为,也可能是

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