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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
跨界核损害责任的制度缺陷及其立法完善
【作者】 黄锡生宋志琼【作者单位】 北京航空航天大学
【分类】 侵权法【中文关键词】 跨界核损害;责任承担;国际立法
【文章编码】 1007-788X(2012)06-0042-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 6
【页码】 42
【摘要】

跨界核损害责任是指核装置国发生核事件对其他国家或在国家管辖范围以外地区造成损害的,应承担的法律责任。现有的国际立法中关于“核损害责任”和“跨界损害责任”已有相关规定,但在解决“跨界核损害责任”承担时却存在诸多问题,如跨界损害认定困难、信息通报不力、跨界维权诉讼搁置等。本文提出要进一步完善跨界核损害的责任追究制度、赔偿规则和诉讼程序,不断增强国际立法的可操作性、适用性和便捷性。

【全文】法宝引证码CLI.A.1166130    
  
  陆续发生在世界各国的核事故,以残酷的事实提醒着世人,核能应用中隐藏着不容小觑的环境安全隐患和损害后果。如美国宾西法尼亚州内发生的三里岛核电站事故,在联邦各州引发了大量身体伤害和财产损害的诉讼案件,赔偿总额在1997年就已高达7000万美元;乌克兰境内发生的切尔诺贝利核事故造成白俄罗斯全境的地表水都无法饮用,邻近欧洲各国也因食品和动物遭受污染产生巨额经济损失;日本福岛核爆炸事故泄漏的放射性元素对周边地区和国家的辐射影响将持续30年以上。因此,如何防止跨界核损害,保护生态环境,已经成为国际社会的共同利益和共同责任,出现跨界核损害后如何迅速有效的进行责任承担,已经成为国际立法亟需考量解决的重要问题。
  一、核损害责任与跨界核损害责任的界定
  (一)核损害责任
  核工业发展早期,人们就意识到在核设施运行或是核物质运输中发生事故的影响范围并不限于政治或地理边界,应公平的保护所有的受害者,并通过建立国际核责任机制来保障其权利,保证其获得赔偿,即当核损害波及到其他国家时,需要通过第三方责任机制向受影响国的受害人公平地提供保护。20世纪60年代初期,在经济合作与发展组织(OECD)和国际原子能机构(IAEA)的努力下,形成了两个重要的国际公约体系:一是OECD体系,由《核能领域第三方责任公约》和《核能领域第三方责任布鲁塞尔补充公约》组成;二是IAEA体系,由《核损害民事责任1963年维也纳公约》(The 1963 Vienna Convention on Civil Liability forNuclear Damage,以下简称《维也纳公约》)及其1997年修订议定书,连同《核损害补充赔偿公约》(Conven-tion on Supplementary compensation for Nuclear Damage,简称CSC)组成。为减少相互间的法律冲突,在三里岛和切尔诺贝利核事故发生后,两公约体系通过《关于适用(维也纳公约>和<巴黎公约>的联合议定书》(1988年通过,1992年生效)合并为一个有机整体,互相扩展两个公约所建立的责任制度,为核事故受害者提供更为广泛的保护。
  两公约体系正式明确了“核损害责任”的存在,即“当证明核损害是由公约所列各类核事件造成时,核装置的运营者应对此类损害负责”,“依据本公约,运营者对核损害的责任应是绝对的。”[1]以上条款的宣示,有效阐明了公约缔结的最初意愿,在民用核电站运行给国际社会造成异常威胁时,“有必要制定一些最低标准,以对核能的某些和平利用造成的损害提供财政保护”[2],最大限度地减少未获保险的潜在责任,为受害者提供充分的赔偿机制。
  (二)跨界损害责任
  伴随着近代科学技术的迅猛发展,尤其在外空物体发射、大规模核能利用、远洋石油运输等领域,跨国(边)界活动的形式越来越多、频率越来越高。此类不为法律所禁止的行为和活动在给人类带来巨大利益的同时,也暴露出严重的潜在危害,时常造成不可弥补、不可逆转的大气污染、水污染、物种灭绝等环境损害。早在1972年,具有“软法”性质的《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条就明确宣示:“按照《联合国宪章》和国际法原则,各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权;并有责任保证在它们管辖或控制之内的行为,不致损害其他国家或在国家管辖范围以外地区的环境。”
  直至1978年,针对国际社会的广泛关注和迫切需求,联合国国际法委员会决定将“国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任”的议题列入国际法编撰工作计划,旨在建立一个有关跨界损害责任的一般性规定,指导国际实践。1996年国际法委员会向联合国大会提交的《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》中,提出“跨界损害”的概念并定义为:“在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害,不论有关各国是否有共同边界”[3],但是也有学者认为此定义过于狭隘,“跨界损害”还应包括对“全球公域”的环境损害{1}。此后,又细分为“预防”和“国际责任”两个问题分别研究{2}2001年国际法委员会第53届会议上,二度通过了《预防危险活动造成的跨界损害》的条款草案定本,该草案遵照国际环境保护的黄金规则—预防原则,对于从事可能造成跨越国境界损害的危险活动的国家应该履行的预防义务作了详细的规定,并且强调“未能履行早先关于预防的条文草案中针对国家的预防义务就会给国家带来责任”,通过实体性和程序性的规则把跨界损害的风险减到最低。
  综合国内法学界主流观点,“跨界损害责任”或称为“跨界损害之国家责任”可以解释为“国家为其管辖或控制下的活动造成国家管辖或控制范围以外地区的损害应承担赔偿责任”{3}。该责任的出发点是平衡各方利益—虽然行为本身不被禁止,但也不应让无辜受害者承担损失或伤害;责任的着眼点是对受损权利的恢复和弥补,主要体现为经济上的补偿。
  (三)跨界核损害责任
  追根溯源,在古老的罗马法规则中就有以下清晰的判定:“使用自己的财产应不损及他人的财产”。着眼实践,在“特雷尔冶炼厂案”的最终裁决结论中写道:“根据国际法以及美国法律的原则,任何国家都没有权利这样地利用或允许利用其领土,以至于让其烟雾在他国领土或对他国领土上的财产或生命造成损害……”{4}。核辐射造成的污染相比于烟雾而言,更加不易控制其扩散范围,且损害更加难以弥补或修复。
夫妻本是同林鸟

  核能利用是最典型的小概率和高风险相结合、个体严重影响全局的事件,其危险性在于当反应堆中的放射性裂变产物泄漏到周围的环境时,会对人类的生命健康、财产安全乃至生态环境造成损害。对照上文两种损害责任综合分析跨界核损害责任,可以发现:一是引发损害的行为主要是对核能的某些和平利用,并不为国际法明确禁止;二是这些损害经常存在可能产生跨越国界损害的危险性,兼具灾难性和国际性的特点。以上的特性决定了遭受跨界核损害的受害者很大程度上难以获得公平赔偿,但这种损害对于受害者来说往往又是巨大的、个体难以承受的,甚至是毁灭性的,所以亟待以法定责任的形式加强这方面的国际管制,为有效解决此类争端提供合理有效的法律依据。因此,本文建议将“跨界核损害责任”定义为核装置国发生核事件对其他国家或在国家管辖范围以外地区造成损害,应承担的法律责任。
  二、跨界核损害责任承担的制度缺陷
  (一)跨界核损害责任评估制度的欠缺
  为避开晦涩难懂的核专业术语,建立一种简化的指标,能够使核专业人员、社会公众、新闻媒体共同理解核电厂可能发生的事件或事故,在法国、日本等地逐步诞生了反应堆事件严重性等级划分。1990年国际原子能机构专门统一制定了一个用于快速通报核电厂事件国际核事件等级表,即国际核事件分级表(INES),将与核安全或辐射安全有关的事件分成7个等级,1至3级称为事件,4-7级称为事故{5}。对相邻地区或国家造成严重跨界核损害的美国三里岛、前苏联切尔诺贝利和日本福岛三次事故,等级分别为5级、7级、7级。
  与核事件分级不同,核事故中产生的各种损害,如生命丧失、人身伤害、财产损失、环境污染、生态破坏等等,短时间内很难用数据简单的去估量,更难准确地换算成经济赔偿。以INES等级达到7级的1986年切尔诺贝利核电站的蒸汽爆发和反应堆熔毁事故为例,不仅在前苏联境内造成百万人的伤亡和大范围的生态破坏,事故产生的反射尘埃回降也跨界影响到了大部分欧洲国家,欧洲各国政府因污染食品和动物产生巨额经济损失,并因疏散居民等预防措施发生巨额费用。同时大量放射性元素通过空气的流动扩散,严重污染了空气、土壤和河流,破坏自然环境以及生态系统,大部分受污染地区动植物遗传基因改变,地表水无法饮用。核泄漏到底污染了多少地区无从知晓,因事故而直接或间接死伤的人数以及遭受的损失难以估算,且事故后的长期影响到目前为止仍是个未知数。
  此类跨界核损害范围、程度的评估和认定,应当由独立第三方进行,但现有的国际机构并没有,也很难承担此重任,况且也没有法律依据来开展此项工作。国际原子能机构的职责中虽然包括“兼管地区原子安全及测量检查”,面对无可估量的工作量和庞杂的技术、政治以及经济等因素,此项规定也仅仅停留在抽象的、概括性、指导性的职责层面。损害范围和程度的认定困难,成为追究跨界核损害责任的棘手问题,亟待解决。
  (二)跨界核损害信息强制通报制度的欠缺
  1986年4月前苏联切尔诺贝利核事故发生后两周内,官方政府一直保持沉默,当地居民和国际社会长时间处于不知情或者猜疑状态,造成了更为动荡的局面和严重的后果。为扭转这种荒谬且极其危险的局面,国际原子能机构于同一年制定并颁布了《及早通报核事故公约》,旨在进一步加强安全发展和利用核能方面的国际合作,通过在缔约国之间尽早提供有关核事故的情报,从而使可能超越国界的辐射后果减少到最低限度。根据公约规定,缔约国有义务对引起或可能引起放射性物质释放、并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故,向有关国家和机构通报;通报的内容应包括核事故及其性质、发生的时间、地点和有助于减少辐射后果的情报。该公约以17个条款详细的规定了信息通报和共享的相关内容,但在现实中却未得到有效的贯彻执行。{6}
  以近期发生的核事故为例,2011年3月11日世界上规模最大的核电站之一日本福岛核电站发生核泄漏和爆炸事故后,多国媒体反映日本政府在核危机初期发放信息混乱、前后矛盾;美俄的核能专家对日方不太合作的态度感到不满,认为日本应将辐射外泄事故的情况公开给海外核能专家;全俄社会舆论研究中心发布的民调结果显示,多数俄罗斯人不相信日本当局发布的事故信息。尤其当日本东京电力公司在未进行事先协商告知的情况下,将大量超标500倍以上的辐射污水排人周边海域后,引发了邻近国家的强烈抗议和世界恐慌,韩国外交通商部提出日方这一行为有可能会触犯国际法,韩国在必要时将要求日本提供相关信息并进行实地调查,追究日本政府的责任。中国也多次督促日方应及时、全面、准确地通报有关信息。直至事故发生近1个月后,日本政府才决定加强向邻国通报事故情况,并在有重大决定时通过各国大使馆进行通报。
  《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}林灿玲.国际环境法[M].北京:人民出版社,2004:231.

{2}韩燕煦.国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任的最新发展及几个问题[J].内蒙古财经学院学报:综合版,2006(1):63.

{3}林灿玲.国际法上的跨界损害之国家责任[M].北京:华文出版社.2000.

{4}陈致中.国际法案例[M].北京:法律出版社,1998:276.

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{5}高鹏飞,张英振. IAEA国际核事件分级表(INES)简介[J].辐射防护,1994(1):77-78.

{6}蔡先凤.核电安全风险管理、信息公开与法律保障[J].绿叶,2011(4)..70- 76.

{7}王中新.研究称日本核事故放射物已在全球扩散[J].科技传播,2011(9).

{8}冯洁,于敏.福岛核事故:日本政府不应逃避赔偿责任—访日本民法学家森岛昭夫[N].南方周末,2012-07-04.

{9}方春银.核第三者责任保险评述[J].保险研究,2007(9) :83—85.

{10}落志筠.中国大陆核损害赔偿法律制度的完善[J].重庆大学学报,2012(2):42-49.

{11}黄锡生,关慧.供应商核损害赔偿责任豁免的反思与重构[J].重庆大学学报,2012(2):20-25.

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