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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
全国人大宪法和法律委员会的功能与使命
【作者】 范进学【作者单位】 上海交通大学法学院{教授、法学博士}
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 宪法修改;宪法和法律委员会;功能定位;使命
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 13
【摘要】

《宪法修正案》将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会,既符合中央关于深化党和国家机构改革的精神,也符合我国的宪法规范与宪法设计,对于落实党的十九大提出的“加强宪法实施与监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”的要求则具有重大现实意义与实践价值。宪法和法律委员会作为今后我国合宪性审查的专门机构,将担负起推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传的重要使命。

【全文】法宝引证码CLI.A.1244298    
  目次
  一、从“法律委员会”到“宪法和法律委员会”之修宪目的
  二、全国人大宪法和法律委员会的功能定位
  三、全国人大宪法和法律委员会的使命
  十三届全国人大一次会议通过的《宪法修改案》第44条将《宪法》第70条第1款中的全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。这一调整在党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)中首次提出,《方案》指出:“全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。为弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”[1]《方案》与宪法修改,虽然对“法律委员会”仅增添了“宪法”二字,但对于落实党的十九大提出的“加强宪法实施与监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”的新时代要求则具有重大现实意义与实践价值。《方案》不仅说明了要作如此调整的原因,同时也界定了全国人大宪法和法律委员会的功能定位。2018年6月22日,全国人大常委会为了明确宪法和法律委员会的职责,专门通过了《关于宪法和法律委员会职责的决定》(以下简称《决定》)[2],以法律的形式确认了《方案》所赋予的宪法和法律委员会的新职责。依照《方案》与《决定》,全国人大宪法和法律委员会今后作为我国合宪性审查的专门机构,将担负起推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等新的工作职责。为此,笔者就全国人大宪法和法律委员会的功能定位与使命作进一步阐释,以求教于方家。
  一、从“法律委员会”到“宪法和法律委员会”之修宪目的
  2012年12月4日,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中指出:“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”,为此提出了“全面贯彻实施宪法”的目标;2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”;2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次重申要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”;党的十九大鲜明地提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”的新时代下的新要求。
  可以说,完善和健全宪法实施监督和程序,推动合宪性审查工作,已成为“全面贯彻实施宪法”与“全面推进依法治国”的关键,而宪法具体实施机构的缺失则成为我国宪法监督实施的“阿喀琉斯之踵”,无论是宪法监督还是宪法解释,最重要、最关键的是确立一个具体负责实施宪法的专门机构。宪法修改将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”则既符合中央关于深化党和国家机构改革的精神,也符合我国宪法规范与宪法设计。
  第一,全国人大宪法和法律委员会的重构是党中央深化人大机构改革、完善人大专门委员会设置的需要。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要“深化人大机构改革”,“完善人大专门委员会设置,更好发挥其职能作用”。[3]《方案》也提出“要适应新时代我国社会主要矛盾变化,完善全国人大专门委员会设置,更好发挥职能作用”。随着我国依法治国基本方略的全面推进与落实,“依法治国首先是依宪治国、依法执政关键是依宪执政”的理念已深入人心,执政党充分认识到:“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。”[4]
  因此,全面贯彻实施宪法是实现全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家这一目标的根本要求,是建设社会主义法治国家的首要任务与基础性工作。在中国特色社会主义新时代下,弘扬宪法精神、增强宪法意识、维护宪法权威、加强宪法实施和监督、树立宪法至上理念就成为新时代全体社会成员的基本共识。
  然而,如何全面贯彻实施宪法,就需要一个具体负责落实的机构。其实这个问题在制定1982年宪法的过程中,就一直是一个大家关注和讨论的热点问题,当时就存在三种意见:第一种意见是主张设立一个与全国人大常委会地位相等的宪法委员会,它只对全国人大负责并报告工作;第二种意见是主张设立一个地位低于全国人大常委会的宪法委员会,对全国人大常委会负责并报告工作;第三种意见主张应设立跟全国人大平行的,类似于法国的宪法委员会。[5]
  韩大元教授曾提出在《宪法解释程序法》的制度设计中,可以考虑两种方案:一种是设立具有专门委员会性质的“宪法委员会”,另一种是将现有的法律委员会调整为“宪法和法律委员会”。[6]多数学者赞成设立宪法委员会。[7]
  2018年3月的宪法修改与《方案》采取了折中法案,将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,赋予其“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等”职责,从而把宪法和法律委员会作为实施宪法和监督宪法的专门机构,最终解决了学术界与实务界关于是否设立以及如何设立专门宪法监督机构的问题。
  第二,我国宪法文本中,常常将“宪法和法律”并列使用,如《宪法》第5条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定,第33条关于“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”的规定,第53条关于“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律”的规定;第89条关于国务院“根据宪法和法律,规定行政措施”的规定等,都明确使用了“宪法和法律”这种并列用法,因此,用“宪法和法律”委员会取代“法律”委员会符合宪法文本的语言规范。
  第三,将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”合乎现行宪法的制度设计功能。从“监督宪法的实施”的职能看,将现有的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,有助于兼顾全国人大与全国人大常委会监督宪法实施的功能,使二者有机地统一起来。
  第四,将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,较好地解决了“宪法和法律委员会”与全国人大常委会之间的关系。根据《宪法》第70条关于“在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案”之规定,“宪法和法律委员会”在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导,这样就可以将“宪法和法律委员会”径直作为全国人大常委会解释宪法的具体工作机构,在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案,担负起全国人大常委会“解释宪法”的职责。
  第五,“宪法和法律委员会”取代“法律委员会”之改革的成本与代价最小。任何宪法制度的改革,都必须考虑到改革所付出的成本大小。“宪法和法律委员会”的设立,既符合我国宪法的政治制度,也合乎宪法制度的功能,可以降低改革的风险。[8]
  基于上述理由,将《宪法》第70条所规定的全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”是适宜的,也是妥当的。
  二、全国人大宪法和法律委员会的功能定位
  《方案》明确指出:“全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”这实际上就是中央对新改革后的全国人大宪法和法律委员会功能的重新定位。根据党中央关于全国人大宪法和法律委员会的机构设计,宪法和法律委员会作为协助全国人大和全国人大常委会监督宪法实施的专门职能机构,其功能应该是在宪法实施、宪法解释、合宪性审查、宪法监督与宪法宣传等方面协助全国人大及其常委会开展工作。
  监督宪法的实施与解释宪法是我国现行宪法赋予全国人大及其常委会的职权,其他还有如全国人大可以“改变或者撤销全国人民代表大会常委会不适当的决定”,全国人大常委会可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”以及“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”等方面的职权。这些宪法职权,都需要全国人大及其常委会设置一个专门机构予以具体负责实施,倘若全国人大及其常委会缺乏这样一个机构,那么宪法赋予的职权将会始终处于“虚置”状态,形同虚设。全国人大宪法和法律委员会的重构,使得宪法赋予全国人大及其常委会的上述职权的实现有了制度性载体与抓手。归结起来,宪法和法律委员会具有以下五大基本功能。
  (一)推动宪法实施
  所谓宪法实施,是指宪法在国家现实生活中的贯彻落实,是使宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为。法律实施是宪法实施的重要环节;法律得到实施,便意味着通过法律得到具体化的宪法实质上也得到了实施。[9]“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”[10]实施意味着实现、施行,宪法实施则意味着宪法规范在现实生活中得以运行,产生法律上的实际效力。宪法文本是无言的、静止的,宪法的实施需要制度保障才能有效运行,发挥其应有的作用。
  我国宪法规定了宪法实施的主体与义务主体,即宪法序言最后一段所指出的:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法序言的表述表达了两种意义:一是宪法实施的主体;二是保证宪法实施的义务主体。首先,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,只要在现实生活中以宪法为根本的活动准则,按照宪法规范要求行为,宪法规定自然得到落实和实现,所以,宪法实施主体是上述各个主体,由于实施宪法是他们的共同宪法义务,他们又被称为宪法实施的义务主体;从义务判断的完整性看,序言的表述只告诉人们谁是保证宪法实施的义务主体,却不是义务责任主体,因而宪法序言的规定可有可无,并不能使上述宪法义务主体成为宪法实施的力量。[11]
  全国人大及其常委会作为监督宪法实施的机关,由于自身缺乏专门负责监督宪法实施的机构而使监督活动一直处于停滞状态,无法真正监督各类宪法实施主体的具体实施行为。宪法将“宪法和法律委员会”确立为协助全国人大及其常委会负责监督宪法实施的专职机构,就能够经常性地通过监督宪法实施的各项活动,并就宪法实施中存在的问题进行专门调研,提出对策或方案,从而有效推动宪法实施。
  (二)开展宪法解释
  宪法解释是指有权解释机关在监督宪法的实施过程中对宪法条文的理解与说明。[12]在我国,宪法解释是由享有宪法解释权的全国人大常委会在宪法实施过程中,就宪法的规定需要进一步明确具体含义或出现新的情况需要明确适用宪法依据的活动。我国现行宪法把解释宪法的职权授予了全国人大常委会,全国人大常委会应该就宪法实施中出现的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定得以有效落实。尤其是“在对违宪活动的审查过程中,往往由于对宪法条款的含义有不同理解,发生争执。为解决这种争执,就需要全国人大常委会作出宪法解释”。[13]
  我国改革开放的四十年,是中国社会大变革的时代,从计划经济到社会主义市场经济的形成,从人治到社会主义法治国家的建设、从毛泽东思想到习近平新时代中国特色社会主义思想的确立的时代,宪法需要面对不断变化的新情况、新问题而与时俱进。社会变迁除了通过宪法修改应对外,还应当更加注重通过对宪法的解释。修宪固然是必要的,但频繁修宪则直接影响宪法的稳定性,而宪法解释在保持宪法文字不变的前提下,保持了宪法文本稳定,所以,“宪法解释可以在不变动宪法文本的情况下,使宪法适应社会现实的变迁,这就很好地协调了宪法的规范性价值与现实性价值,保证了二者是平衡和统一的”。[14]1982年宪法迄今已作了五次修改[15],平均七年左右修宪一次,我国宪法近四十年来仅仅通过修宪单一的方式来应对社会、政治、经济、文化等各种复杂关系所发生的急剧变革,然而,作为具有宪法解释权的全国人大常委会却一直没有启动解释宪法的程序,未对宪法的内容作出任何解释。
  在改革开放四十年的社会变迁过程中,宪法解释对于宪法规范与宪法价值的整合、修补、引导、规制作用缺失,宪法解释在中国社会千年之大变革时期缺席而未能发挥其应有的功能,不能不说是一种莫大的遗憾。宪法和法律委员会的确立,使

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