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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
论经济性裁员中的解雇权限制
【英文标题】 Restrictions on the Dismiss of Collective Dismissal
【作者】 张家宇【作者单位】 安徽理工大学社会法研究所
【分类】 劳动法
【中文关键词】 经济性裁员;解雇权限制;政府管制;劳资自治
【英文关键词】 collective dismissal of enterprise; restrictions on the right to dismiss; government regulation; autonomy of employers and employees
【文章编码】 2095-3275(2018)04-0099-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 99
【摘要】

我国经济性裁员存在司法审查标准不一、政府违法管制、国企裁员政策化的问题。从国际比较与法律实施两个维度分析,我国经济性裁员中的解雇权限制,过于严格与过于宽松并存。抑制企业违法裁员,激励企业不裁员、少裁员,司法机关对企业行使解雇权的审查应秉持宽严适度的理念,在合法性的前提下充分尊重劳资自治。行政机关在经济性裁员中应充当监管者与有限参与者的角色,尊重企业的用工自主权,参与大规模裁员的劳资协商。国企裁员应法律化,在法治的轨道上运行。立法机关应改革与完善经济性裁员法律制度,使之更加公平与合理。

【英文摘要】

There are many problems in collective dismissal of enterprise in China, such as unanimous judicial regulation, government, illegal regulation and collective dismissal of state-owned enterprises. From two dimensions of international comparison and law enforcement, the restriction of dismissal rights in our economic downsizing is too strict and too loose. To restrain illegal dismissal, and to motivate enterprises not to reduce the staff, appropriate regulation idea should be followed by the judicial department. Under the premise of legality, labor and capital autonomy should be fully respected. The government should act as the supervisor and limited participant, respect the right of enterprise labor autonomy, and take part in large-scale layoffs of labor consultation. Downsizing of state-owned enterprises should follow the rules of law. The legal system of collective dismissal should be perfected in order to be fair and reasonable.

【全文】法宝引证码CLI.A.1244334    
  
  近年来我国经济增速放缓,随着淘汰落后产能、调整产业结构政策的推进,一些企业陆续裁员。企业裁员会导致大量人员失业,影响劳动者生计。企业违法或不当裁员,还会引发劳动争议群体性事件,影响经济秩序与社会稳定。经济发展新常态背景下,如何依法抑制企业违法裁员,同时激励企业不裁员、少裁员,是我国政府亟须解决的现实问题。《劳动合同法》制定与实施以来,解雇权限制是否过于严格的问题一直饱受争议。未来《劳动合同法》的修改,如何平衡解雇自由与解雇保护、用工灵活与工作安全、经济效率与社会公平之间的关系,是亟须回应的理论问题。我国用人单位行使解雇权的情形主要有过错性解雇、无过错性解雇与经济性裁员,其中经济性裁员对经济与社会的影响尤甚。那么,在经济性裁员中如何处理管制与自治之间的关系,应对解雇权进行何种程度的限制?本文拟对这一问题进行探讨。
  一、经济性裁员解雇权限制之现状分析——基于案例的整理
  根据笔者整理研究的案例,我国对于经济性裁员的管制,“纸面上的法”与“行动中的法”存在相当的差距,法律管制与政策管制并存。详而言之,我国经济性裁员及其解雇权限制存在以下问题。
  第一,司法审查标准不一。法院对经济性裁员合法与否的认定标准不一。企业进行经济性裁员未履行向劳动行政部门报告的程序,单方解除劳动合同是否合法?有的法院认为,此种情形仅属于程序瑕疵,企业单方解除劳动合同合法[1];而有的法院认为,此种情形属于程序重大瑕疵,企业单方解除劳动合同违法[2]。在符合经济性裁员的情形下,企业是否可以与劳动者协商解除劳动合同?有的法院认为,企业在经营困难需要裁员时,可以采取经济性裁员的方式解除劳动合同,也可以采取与劳动者协商一致的方式解除劳动合同[3];但有的法院认为,企业通过与劳动者分别协商解除劳动合同的形式,规避了经济性裁员的强制性规定,侵犯了劳动者的合法权益,属于违法解除劳动合同[4]。
  第二,行政监管超越权限。《劳动合同法》四十一条规定,企业进行经济性裁员仅需将裁员方案向劳动行政部门“报告”即可,劳动行政部门无权许可或审批。但有的地方政府违反法律规定,对企业裁员进行严格管制。例如,广东省《企业裁员、停产、倒闭及职工后续处理工作指引》规定,劳动保障部门对裁员事项提出意见或建议的,企业应当认真研究,依法逐一解决并作出书面报告,直至劳动保障部门最终认可。山东省规定,为避免出现区域性、行业性的大规模减员,企业一次性裁员40人以上,必须向当地劳动保障部门申报,经批准后才能执行[5]。武汉市规定,企业一次性裁员50人以上必须报政府审批[6]。西安市规定,企业裁员超过20人,须报市劳动保障部门审批后方可实施[7]。《福建省企业经济性裁减人员实施办法》(闽劳社文〔2008〕409号)第四条规定,企业“一年内”累计裁减人员20人以上,或者裁减不足20人但占企业职工总数10%以上的,应按照经济性裁员的程序实施。《劳动合同法》四十一条并没有限制经济性裁员的时间,按照权威的立法解释,经济性裁员的时间标准就是一次性裁员[8]。显然福建省劳动行政部门将经济性裁员时间限制为“一年内”,对企业裁员进行严格管制,并不符合《劳动合同法》规定。
  第三,国企裁员政策化。从实践的角度看,我国企业裁员可以分为经济性裁员与非经济性裁员。经济性裁员是指企业按照劳动法等法律规定进行的裁员。非经济性裁员又称为政策性裁员,是指国有企业依据政策,采取下岗、内退、提前退休等措施进行的裁员。1990年以来,我国企业裁员在经济性裁员与非经济性裁员两个不同的制度轨道上运行。国有企业实施非经济性裁员,主要方式有下岗、内退、提前退休。其中,内退的法律依据是《国有企业富余职工安置规定》(1993年国务院令第111号),而下岗和提前退休的依据主要是中央和地方的政策文件。20世纪末至21世纪初,国有企业依据政策裁员导致几千万人下岗[9]。
  长期以来,国有企业裁员既可以依据法律进行经济性裁员,也可以依据政策进行非经济性裁员。国企依据政策进行非经济性裁员引发的问题是职工的合法权益得不到有效保障。例如,没有明确下岗职工的选择标准,难以保证下岗职工选择的公平、合理。提前退休范围扩大化、被滥用[10]。国企职工下岗、内退、提前退休,其合法权益受到侵害,得不到司法救济。法院认为,国企裁员引起的下岗纠纷[11]、内退纠纷[12]、提前退休纠纷[13],不属于法院受理劳动争议案件的范围。
  二、经济性裁员解雇权限制之模式选择
  (一)经济性裁员解雇权限制之域外考察
  从国际比较看,经济性裁员的解雇权限制有两种模式:一种是严格模式,以德国为代表;一种是宽松模式,以美国为代表。在德国,经济性裁员(collective dismissals)是指基于经济原因,在30天内,雇佣21~59人的企业,裁员超过5人,或者雇佣60~499人的企业,裁员超过10%或者25人,或者雇佣500人以上的企业,裁员超过30人。德国《解雇保护法》第17条规定,在经济性裁员之前,雇主必须与企业职工委员会协商,并报备劳动事务所。雇主不履行这些程序,解雇无效[14]。企业裁员需要制订裁员替代方案,通过调岗等措施,尽量不裁员、少裁员,减轻裁员的不利影响。企业裁员需要遵循社会福利原则,综合考虑劳动者的年龄、工龄、家庭责任(负担)、严重残疾等情形,留用部分弱势劳动者[15]。
  美国《工人调整与再培训通知法》(The Worker Adjustment and Retraining Notification Act)规定,经济性裁员适用于雇佣100人以上的企业。经济性裁员分为两类:大量裁员与关闭工厂。大量裁员是指在30天内,裁员50~499人,占企业员工33%以上,或者裁员500人以上。关闭工厂是指工厂关闭导致在30天内,裁员50人以上。雇主进行经济性裁员仅需要履行两项程序:一是提前60天书面通知政府部门;二是提前通知受裁员影响的劳动者或劳动者代表。总体而言,集体裁员中美国劳动者获得的解雇保护有限,只有少数劳动者可以获得解雇保护[16]。
  在经济性裁员中一方面保障企业的用工自主权,提高经济效率,另一方面保护劳动者的工作权,促进社会公平,是世界大多数国家的普遍选择,区别在于对雇主的解雇权进行何种程度的法律限制,如何平衡经济效率与社会公平。比较而言,美国解雇法律制度最显著的特征是灵活性,而欧洲的解雇法律制度最强调安全性[17]。就企业裁员管制而言,美国雇主的解雇权限制比较宽松,欧盟的解雇权限制比较严格。由此产生不同的后果,欧盟的劳动者比美国的劳动者获得更多的解雇保护[18]。辩证地看,经济性裁员解雇权限制的两种模式各有利弊,何种模式是最佳模式,因国情、立场、视角等差异而难以形成定论。
  (二)我国经济性裁员解雇权限制之反思
  对于我国经济性裁员的管制,一种观点认为我国经济性裁员存在法定事由弹性过大,用语模糊,行政监管不明,审查作用不清[19]等问题,需要进一步加强解雇权限制。另一种观点认为我国经济性裁员缺少劳资协商这一制度精髓[20],需要加强劳资自治,放松解雇权限制。考察我国经济性裁员管制在国际立法坐标体系中的位置,结合我国裁员法律制度在实践运行中的问题,笔者认为我国经济性裁员中的解雇权限制,总体而言属于严格模式,但过于严格与过于宽松并存,具有虚严实宽的特点。这一判断的主要根据:一是我国经济性裁员没有企业雇佣员工规模限制,也没有裁员时间限制,适用于小型、微型企业,适用于企业一次裁减1人的情形。解雇权限制看似严格实则宽松,因为企业可以通过分批裁员的形式,规避经济性裁员的法律限制。二是我国经济性裁员的程序限制,也具有虚严实宽的特点。因为我国经济性裁员的劳资协商程序流于形式,裁员替代方案的制订程序劳动者参与缺失。经济性裁员这两项核心程序的阙如,极大降低了解雇权限制的严格程度。
  法律作为一种社会现象,深深根植于一个国家或社区的文化与传统之中[21]。一个国家经济性裁员的解雇权限制,是选择严格模式抑或宽松模式,与该国的政治制度、经济状况、文化传统、社会环境息息相关。工会组织的力量、经济体制、企业文化、社会保障水平均影响经济性裁员解雇权限制模式的选择。我国是劳动力人口最多的发展中国家,国情不同于西方,因此必须走符合中国国情的道路。笔者认为我国经济性裁员的解雇权限制应选择严格模式,主要理由是:第一,从政治方面看,我国劳动者自由成立工会组织受很大的限制,大量民营企业、中小微企业没有成立工会组织,即使部分企业成立了工会,大多数是摆设,不能有效维护劳动者权益。劳动者没有强有力的工会组织,劳动者维权碎片化,劳资力量失衡,经济性裁员中劳资平等协商、劳资自治自然难以实现。第二,从经济方面看,长期以来我国劳动力市场供给大于需求,劳动者尤其是低端劳动者就业难,2.8亿多农民工的生命权、健康权、劳动报酬权等基本人权一直得不到有效的保障。第三,从文化方面看,我国有安居重迁的文化传统,在工作流动与稳定的选择中,更多的劳动者渴望工作稳定。企业随意裁员将严重影响劳动者的工作安全与生活稳定。第四,从社会保障方面看,我国虽建立了失业保险等社会保障制度,但失业保险覆盖的范围窄、保障水平低,低端劳动者一旦失业,即面临生存困境。
  需要说明的是,我国经济性裁员解雇权限制选择严格模式,并不意味着对经济性裁员进行全面严格管制,而是应在劳资充分自治的基础上政府进行适度管制。一方面应尊重劳资自治,充分发挥劳资协商机制在经济性裁员中的作用。另一方面在劳资协商失灵的领域,适度实行政府管制,对用人单位的解雇权进行合理的控制。实践证明,我国经济性裁员中的解雇权限制过于严格与过于宽松并存,因此经济性裁员解雇权限制的改革应精准施策、“对症下药”。
  三、经济性裁员解雇权限制之进路
  (一)司法审查宽严适度
  解雇权法律限制的实质是雇主的用工自主权与劳动者的工作权之间的冲突。化解雇主与劳动者之间的权利冲突,可以通过司法平衡的途径予以解决[22]。对经济性裁员的合法性审查,司法机关应合理平衡劳资双方权利,在合法性的前提下充分尊重劳资自治。
  法院对经济性裁员合法性的认定标准不一,主要分歧在于企业进行经济性裁员是否必须满足全部法定条件。关于经济性裁员的适用范围、实体性条件,并不会有分歧,分歧点主要在于经济性裁员的程序性条件:(1)企业必须提前30日向工会或者全体职工说明情况,并听取工会或者职工的意见;(2)裁员方案须向劳动行政部门报告。特别是第二个程序性条件,成为法院裁判分歧的焦点。对于这个问题,法院有自由裁量权吗?答案是否定的。按照权威的立法解释,只有同时具备了实体性条件之一和全部的程序性条件,才是合法有效的经济性裁员[23]。因此,法院认定企业经济性裁员是否合法,应坚持严格要件,没有满足全部法定条件即为违法。
  企业裁员符合经济性裁员的适用范围和实体性条件,与劳动者协商解除劳动合同,是否合法?法院对此认定也有分歧。笔者认为此种情形应具体分析,不宜一概认定合法或违法。当企业与劳动者协商解除劳动合同,不存在欺诈、胁迫、乘人之危等违背劳动者真实意思的情形,且向劳动者支付不低于法定标准的经济补偿金时,此种情形法院应尊重劳资自治,认定企业解除劳动合同合法;当企业与劳动者协商解除劳动合同,存在欺诈、胁迫或乘人之危等违背劳动者真实意思的情形,或者没有向劳动者支付经济补偿金,或者支付的经济补偿金低于法定标准时,此种情形法院应本着诚实信用的原则和弱者倾斜保护的精神,认定企业解除劳动合同违法。

  ······

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