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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
宪法和法律委员会规范合宪性审查的程序类型
【作者】 田伟
【作者单位】 中国人民大学法学院、慕尼黑大学法学院{博士研究生}
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 宪法和法律委员会;抽象规范审查;具体规范审查;宪法诉愿
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 29
【摘要】

全国人大宪法和法律委员会成立后,推进合宪性审查工作的重心应当转向程序类型的建构。未来由宪法和法律委员会承担的合宪性审查职能,应以规范审查为主要内容,审查对象应扩大至法律,且应以事后审查为主。具体而言,可以设置的程序类型有抽象规范审查、具体规范审查和宪法诉愿三种。抽象规范审查在实践中作用不彰,又有可能成为政治争议的延伸;具体规范审查实现了合宪性审查机关与法院的联动,是比较有效的程序类型;现阶段宪法诉愿的对象应当限定为法规范,而不包括司法裁判。

【全文】法宝引证码CLI.A.1244302    
  目次
  一、程序类型设计的整体思路
  二、抽象规范审查
  三、具体规范审查
  四、宪法诉愿
  2018年3月11日,十三届全国人大一次会议修改宪法,将全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会(《宪法修正案》第44条第2款、《宪法》第70条第1款)。根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》,此项更名举措旨在“弘扬宪法精神,增强宪法意识,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”,委员会更名后,“在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责”。这意味着,经过宪法修改和机构改革,合宪性审查的职能被赋予宪法和法律委员会。在此之前,关于合宪性审查的主体,学界曾提出多种方案,其中受到最广泛支持的是在全国人大之下设立独立的专门委员会性质的宪法委员会。[1]尽管与该提议相比,此次修宪选择了改革成本更小的更名方案,但毕竟是迈出了合宪性审查制度建构的关键一步。
  合宪性审查是一套科学的制度设计和程序安排。成立宪法和法律委员会,只是确定了合宪性审查的主体,接下来还要建立健全合宪性审查机制,并协调合宪性审查与宪法解释、备案审查、法律草案审议等其他制度的关系。其中最核心的一项工作,是设计建构合宪性审查的程序类型。程序类型是合宪性审查制度的骨架,设置合理有效的程序类型,对合宪性审查机制的良好运行具有至关重要的意义。就这一问题,学界已经提出了一些建议。例如,韩大元教授团队起草的《宪法解释程序法(专家建议稿)》,就设置了预防性解释、抽象审查性解释、具体审查性解释、个人请求解释四种依申请解释宪法的程序类型。[2]
  关于合宪性审查的制度和程序,在宪法较为发达的国家已经积累了相当深入的研究,在德国甚至已经形成了宪法诉讼法(Verfassungsprozessrecht)这门学科。[3]虽然审查主体设置的不同,必然会对程序类型的具体建构产生影响,[4]但比较法上的经验仍然具有重要的参考价值。上述专家建议稿中提出的后三种程序类型,实际上就分别对应了德国联邦宪法法院的抽象规范审查、具体规范审查和宪法诉愿程序。有鉴于此,本文将主要借鉴德国联邦宪法法院的经验,讨论未来全国人大宪法和法律委员会应当设置的合宪性审查程序类型。
  一、程序类型设计的整体思路
  擘画宪法和法律委员会的程序类型,应以“全面考察,小心选用”为纲领。“全面考察”是指我们在借鉴比较法资源时,不仅要了解各国合宪性审查机制在文本中是如何规定的,还应当对每一具体程序类型,回溯历史背景、对比功能定位、关注配套机制、考察实际运行、揭橥问题弊端,以为我国的制度建构提供真正全面翔实的参考。而“小心选用”是指我们在设计自身的程序类型时,不必求全求多,而应该依据功能适当原则,从宪法和法律委员会的组织结构、人员组成、运作方式、决策程序等实际情况出发,选取最适合、最具功能优势的几种先行建构,对提请主体、要件等,也都要做细致周全的规划。总之,希望选中的程序类型在建立后能够真正适用,落到实处,以实践带动促进合宪性审查制度的发展完善。
  (一)合宪性审查应以规范审查为主要内容
  目前,《立法法》中规定的合宪性审查机制仅限于对法规范的审查。实际上,合宪性审查的对象非常广泛,规范审查只是其中一种。以德国联邦宪法法院为例,《德国宪法法院法》第13条列举了多达21种具体程序类型,除规范审查外,比较重要的还有机关争议、联邦与州之间的争议、宪法诉愿、宪法保卫程序(总统弹劾、法官弹劾、剥夺基本权利、政党违宪禁止)等。
  但未来由宪法和法律委员会承担的合宪性审查工作,还应以规范审查为主。这是因为,第一,规范审查是合宪性审查的核心,无论何种类型的合宪性审查制度,都必然包括规范审查程序。比如,法国宪法委员会仅有的三种程序类型均属于规范审查,我国的合宪性审查实践自然也应从规范审查开始。更关键的是,我国的合宪性审查机制以维护宪法秩序、确保法制统一为主要价值目标,而规范审查正是最符合这一功能定位的程序类型;而且,《立法法小词儿都挺能整》已经建立了初步的规范审查机制,在此基础上进行完善,也比较容易展开。第二,就权限争议而言,其涉及各宪法机关之间的权责关系,合宪性审查机关对其他宪法机关之间的权限争议进行裁决。比如,德国联邦宪法法院近年来审理了多起关于议会质询权的机关争议案件,具体形态都是联邦议院议员和党团诉联邦政府。[5]而宪法和法律委员会是全国人大下设的专门委员会,作为全国人大的组成部分,其自身有可能成为权限争议的主体,就不适宜再处理权限争议问题。第三,从功能适当的角度来看,宪法和法律委员会的组织结构、人员组成和运作方式等,也都不适合裁决权限争议等两造对立、具有高度司法性的程序类型;而规范审查程序依据宪法规范来审查普通法规范,处理的是两种规范之间的一致性问题,不同于典型的司法裁判活动,比较符合宪法和法律委员会的性质。
  规范审查程序可以分为抽象规范审查和具体规范审查两种类型。在术语上需要提前说明的是,对规范审查程序做“抽象”和“具体”的划分,仅仅是针对程序的启动原因,亦即规范审查是否因一个具体案件启动,而并不涉及合宪性审查的对象。就对象而言,只有在美国式的司法审查模式中,普通法院才在审理具体案件时附带地对法规范的合宪性进行审查;而在其他模式中,无论是德国联邦宪法法院和法国宪法委员会,还是全国人大宪法和法律委员会,在规范审查程序中,都只是抽象地审查法规范的合宪性,而不对具体案件争议作出裁决。在这个意义上,规范审查程序都是抽象的。
  在上述两种程序之外,与规范审查相关的程序类型还有宪法诉愿。在德国的宪法诉讼法中,根据诉愿的直接对象,将宪法诉愿分为“法规范宪法诉愿”和“裁判宪法诉愿”两种类型。前者和规范审查程序的结构是一致的,只是提请主体不同,相当于由公民提起的抽象规范审查;而后者则主要是对司法权的合宪性审查,但其中也可能包含对法规范的审查,我们可以将该程序的审查对象限定为法规范,使其成为一种由公民提起的具体规范审查。
  (二)规范合宪性审查的对象应扩大至法律
  《立法法》第99条规定的规范审查机制,对象仅限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,而不及于法律。但合宪性审查的主要意义,恰恰就在于对法律进行审查。这一问题早已为学界诟病,宪法和法律委员会成立后,如果希望实质性地推进合宪性审查工作,首先就必须将审查对象扩大至法律。即便就能否对全国人大制定的法律进行审查还存有疑虑,至少也应先将审查对象扩大至全国人大常委会制定的法律。全国人大似乎也接受了这一意见。在此次修宪之前,全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受采访时已经表示,“合宪性审查是一种真正的全覆盖,所有规范性文件都将纳入审查范围”,其范围将扩大至“全国人大常委会制定的法律、作出的决定”。[6]
  与此相关的问题是,要在理论和实践上区分“合宪性审查”和“合法性审查”这两个概念。法律只涉及是否合宪的问题;但就法规及以下位阶的规范而言,合宪性和合法性问题可能同时存在。关于后者,正如林来梵教授所指出的,此前,在全国人大及其常委会的实践中,“合宪性审查不仅包含在合法性审查制度之中,而且在二者一体化的混沌机制中,合法性审查机制居于主要地位”,合法性审查吸纳甚至抵消了合宪性审查。[7]2017年12月,全国人大常委会法工委首次就备案审查工作情况向全国人大常委会作了报告,但该报告中列举的案例,实际上主要涉及合法性审查的问题。[8]宪法和法律委员会成立后,将同时承担合宪性和合法性审查两种职能,但应将合宪性审查限定在真正的、纯粹的合宪性问题上,也就是法律法规直接违反宪法的情况。
  (三)规范合宪性审查应以事后审查为主
  有效的合宪性审查程序类型应以事后审查为主。这有两个层面的原因,第一个层面,实践中出现的许多违宪问题,实际上只涉及适用违宪,而非法规范违宪。[9]第二个层面,即便是法规范自身违宪,往往也是因为社会发展变迁造成的,或者在出现具体案件之后才浮现出来,既非立法者故意设置,亦无法为其预见。[10]而事前审查实际上是立法过程的一部分,完全脱离案件和情境,只能采取所谓的“文面判断的方法”。[11]这样一种审查,至多只能解决法律草案中存在的明显违宪的情形,对于上述两个层面上法律适用过程中出现的问题,是无能为力的。
  从宪法和法律委员会的具体情况出发,事前审查的两种形态也都不具有关键意义。第一种是法律草案审议过程中的合宪性控制。这种控制机制并非不重要,实际上,在之前全国人大及其常委会的立法实践中,法律委员会发挥了重要的合宪性控制功能。但问题在于,此次修宪以宪法和法律委员会替代法律委员会,对于此种意义上的事前审查,并无实质性的提高促进。对这一问题,笔者同意邢斌文博士的观点,就法律草案审议过程中的合宪性控制而言,法律委员会此前面临的诸多问题——无法质疑行政法规草案的合宪性、法律委员会的意见不具有终局性、回避宪法判断等——都不可能通过设立一个全国人大专门委员会性质的宪法委员会而得以解决。[12]换言之,同样作为全国人大的专门委员会,宪法和法律委员会将承继法律委员会在法律草案审议中的合宪性控制功能,但也将继续受制于此前限制法律委员会的诸多局限。
  第二种是法国式的事前审查制度。法国《宪法》第61条规定了两种事前审查程序,在法律表决通过之后、公布生效之前,对组织法和议会程序规则进行强制审查,对其他法律基于申请进行审查。但这种事前审查制度之所以具有一定的意义,是因为审查主体宪法委员会是独立于立法机关的组织,因而有可能注意到立法机关在立法过程中的疏漏,或者就某个问题与立法者持不同见解。而在我国,立法主体和合宪性审查主体是合一的,全国人大宪法和法律委员会本身就是立法机关的组成部分,参与甚至主导了立法过程,[13]自然就很难期待其在法律表决通过之后,立刻就该法律的合宪性问题产生新的见解。即便是对于那些由国务院及其部委牵头起草的法律,宪法和法律委员会的意见也完全能够在立法审议过程中表达出来。在此种制度下再设置事前审查程序,恐怕只是对审查资源的浪费。
  二、抽象规范审查
  德国联邦宪法法院的抽象规范审查(abstrakte Normenkontrolle)程序规定在《德国基本法》第93条第1款第2项,《德国宪法法院法》第13条第6项及第76条至第79条。据此,联邦政府、州政府或四分之一的联邦议院议员可以就法规范的合宪性问题向宪法法院提请审查。
  抽象规范审查是最典型的客观性程序,在这一程序中不存在被申请人,不存在期限限制,提请机关也不需要证明自身权利受到了侵害,只要其对该规范的合宪性存有疑虑即可。在这个意义上,抽象规范审查的目的在于澄清宪法问题,维护宪法秩序,而非保障提请机关的权利。也正是基于这一点,德国联邦宪法法院认为,即便申请人撤回审查申请,只要该案件关涉公共利益,法院仍可继续裁判。[14]
  (一)抽象规范审查在实践中作用不彰
  尽管抽象规范审查被视为弥补了美国式司法审查模式的不足,因而为采取宪法法院制度的国家所广泛接受,但从德国的实践来看,抽象规范审查实际发挥的作用不大,数量非常有限。从1951年成立到2017年底,联邦宪法法院66年来只受理了180件抽象规范审查申请,作出了117件此种程序类型的裁判;[15]过去十年间,宪法法院有五年未收到任何抽象规范审查申请,其余年份多为2、3件;审结的抽象规范审查案件,每年大概在1至3件之间。[16]
  抽象规范审查在实践中作用不彰,并不意外。从审查机关的角度来看,首先,抽象规范审查虽然是一种事后审查,但仍然脱离了案件和情境,无法体现系争规范的具体解释和实际适用情况,而就此种纯然抽象的审查而言,审查机关相较立法者并不具备明显的功能优势。其次,因为缺乏具体争点,审查机关有时甚至要对系争规范进行逐条逐句的审查,自然无法深入。最后,在宪法诉愿和具体规范审查程序中,在案件进入宪法法院之前,多个审级的普通法院法官已经就此作出了裁判,宪法法院因而可以在审视归纳这些法律意见的基础上,提出更具有说服力的观点;与此相反,在抽象规范审查案件中,宪法法院是第一个也是唯一的审级,并无其他智识资源可资吸收。而从提请主体的角度来看,在德国议会内阁制下,联邦政府由联邦议院的多数党或多数党联盟组成,如果政府认为某部法律违宪,完全可以修改法律或者制定新法,没有必要将其提交宪法法院审查。在我国,从2000年制定《立法法》创设法规审查制度迄今,该法第90条第1款(2015年修订后第99条第1款)规定的五大机关主体从未提起过审查要求。就司法机关以外的主体而言,这其实并非中国特有的问题。
  (二)抽象规范审查作为政治争议的延伸
  在德国,联邦政府没有动力启动抽象规范审查,实践中,大部分该类型的争议是由后两个主体,即州政府(由联邦层面的反对党执政的州)和四分之一的联邦议院议员(反对党议员)提起的。反对党作为联邦议院的少数,无法在立法过程中阻止法案通过,故只能在法律通过之后将其提请宪法法院审查。这一点在抽象规范审查程序的提请时间节点上体现得很明显。理论上,该程序并无提请期限限制,但实践中,往往是在法律公布施行之后立刻提起的。以德国《同性生活伴侣法》的合宪性争议为例,该法草案由当时执政的社民党和绿党提出,虽然遭到基民盟、基社盟反对,但仍在联邦议院表决通过,于2001年2月16日公布。法律通过后,由基民盟、基社盟执政的萨克森

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