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【期刊名称】 《中国法律》
《社会保险法》需要新的理念与观念
【英文标题】 Social Insurance Law is in Need of New Notion and Concept
【作者】 刘俊【作者单位】 西南政法大学
【分类】 社会保险法概述【期刊年份】 2008年
【期号】 3【页码】 12
【全文】法宝引证码CLI.A.1140766    

在中国以经济建设为中心的发展理念推进改革开放25年后,由「和谐社会」与「社会公平」所推动的《中华人民共和国社会保险法》(以下称《社会保险法》),自然而然地被列入重大立法进程,并引起最广泛的关注。如果说中国前25年的改革将「经济效率」作为一切政策的指导原则与基础,那么,中国未来所从事的社会改革,将以「社会公平」作为重要改革原则。《社会保险法》作为实现社会公平的最重要的工具,必然在中国未来的改革中具有特别重要的意义。但是,我们的社会究竟需要一部什么样的《社会保险法》,有哪些社会问题需要我们通过《社会保险法》的制定与实施加以解决,这不仅需要立法的决策者们对中国现实社会有透彻的认识和正确的判断,而且更需要先进的理念与观念加以支撑。基于这样的一些思考,本文提出了一些关于中国《社会保险法》的理念与观念方面的问题,以期为正在制定的《社会保险法》有所启示。

一、《社会保险法》应当以先进的理念为支撑

一部好的法律必然依赖先进的理念支撑。合理的法典结构与法律制度体系,代表了一部法律良好的外部构造,只有由先进理念支撑的、贯穿于整个法律制度规范体系始终的制度机制,才是这部法律的精神与灵魂。它隐含于法律规范与规则之中,通过规范与规则的具体适用,自动发生制度机制作用,并最终促进立法目标的实现。作为具有中国时代特征与社会制度特征的《社会保险法》,其支撑与影响它的理念与观念应当包括:(1)「以人为本」与「和谐社会」理念。中国社会主义制度性质决定了我们发展的出发点与归宿,都在于「不断提高人民日益增长的物质文化生活水平」。人类近百年的历史发展轨迹,实际上为我们展示了这样一条有趣的发展脉络:人类,或者更确切地说是每一个政府固然关注经济的增长,但这种对经济的魔力般的关注,正在随着社会文明与进步的迅速发展,逐渐地转向对人的本身的关注。满足人的发展需要,才是包括经济发展在内的所有的社会发展的本源。随着人类文明程度的提高和自我约束能力的增强,社会和谐、社会公平、可持续发展已经成为社会发展的主线,中国的《社会保险法》,也必然应当以其作为最基本的立法理念。(2)「需要就是权利」的社会保障基本理念。生存权是人的自然权利,对于这种属于人的自然权利性质的社会保险权利,完全突破了法律中一般的「权利义务的相对性原则」,人们拥有与享受这种权利,并不要求必须履行相对应的义务,它完全有别于市场经济「按劳分酩」的基本价值取向。人的基本需要,不仅成为权利产生的正当性基础,而且也由此衍生出了一系列社会保险特有的权利配置与权利消灭的法律规则。与「需要即权利」的理念相适应,国家对社会保障负有不可推卸的责任。(3)「统筹」是社会保险法律制度的核心观念。社会保险完全打破了权利与义务配置中「一对一」的朴素的思想观念,它以社会公平和正义为价值目标,将经济发展好的区域与差的区域、富人与穷人、城镇与农村,通过统筹协调制度机制,实现人与人之间的「基本需要」的利益平衡。(4)统筹范围尽可能扩大的社会保障理念。社会保险以统筹为基本手段,但其作用的发挥,必然依赖于统筹范围的大小。社会保障制度一直奉行统筹范围越大,社会保障资源有效配置状态越佳,社会公平实现程度越高,抗风险能力越强,制度中的矛盾与冲突越小的基本理念。如果我们的《社会保险法》确立的是省级统筹,则省级区域内经济发展的差距就会在社会保险的享受方面实现社会公平,省级统筹区内就不存在跨地区保险基金转移等社会问题;如果《社会保险法》将某些保险项目确立为全国统筹,则可在全国范围实现经济与社会发展的统筹与协调,同时也再不会存在保险基金跨地区转移难的问题。当然,全国范围内统筹需要特殊的社会条件,而我们目前应当推进省级统筹目标的实现。

二、以劳动者权利为基础构建《社会保险法》制度体系

将中国的《社会保险法》制定为一个「权利」法,还是一个「管理」法,这不仅是一个立法选择的角度问题,更重要的是一个立法的指导思想的问题。不可否认,《社会保险法》不可避免会涉及许多资金筹集、运营与管理的规范,包括保险经办机构的设置与职责等,但这并不影响我们应当以公民的权利为主线来建构我们的社会保险法律制度体系。

以劳动者的权利主线制定《社会保险法》,就必然会涉及权利的性质,权利产生的基础与正当性,权利确立与权利的保障,权利的消灭与消灭法定条件等一系列具有严格逻辑联系的权利环节,也必然涉及与权利相关的义务分担的问题。譬如:(1)当一个社会保险权利人在因违法构成犯罪被处以刑罚处罚的时候,是否应当剥夺其社会保险方面的权利。如果受刑事处罚的该劳动者长期在企业劳动,或许按照社会保险统筹的要求已经为其建立了个人账户;但是如果该劳动者在机关或者事业单位工作,一旦按《公务员法》或者事业单位的行政奖惩规定给予开除公职的处分,该劳动者的社会保险权利应当是一个什么状态? (2)当一个公务员工作20年后辞去公职从事个体劳动的时候,其在工作期间应当拥有的社会保险权利的积累是否因为公务员序列未纳人社会保险统筹而归于零。(3)在五种社会保险基金主要由企业等用人单位缴纳,并实行「以支定收」的社会保险资金运营模式下,如果一个长期在国家机关或者尚未纳入统筹范围的事业单位工作的劳动者转入企业工作,其社会保险基金的缴费年限如何计算,统筹区的政府是否有权规定「在机关或者事业单位工作的年限视为缴费年限」。(4)劳动者达到法定退休年龄退休后再与用人单位签订劳动合同,在领取工资或劳动报酬的期间,是否仍然有权利领取养老保险金,用人单位是否应当还要为其缴纳养老保险基金。如果我们在《社会保险法》中连这些最基本的问题都无法找到答案,那么,这部本来就是用来确立权利的法律,是不是在制定的方向上出了点什么问题。

三、建立政府为主体的社会保险责任体系

《社会保险法》所确立的保险方面的权利,从本质上讲,是一种生存保障性质的权利,它以「需要」作为权利正当性的基础,以个别保障类别的特殊作为例外。既然如此,以「需要」为权利正当性基础的义务主体毫无疑问应当是政府。政府负有保障其每一个公民获得最基本的物质需要的责任。在中国目前的社会保险法律制度中,有两个方面的责任分担问题亟待解决:一是《社会保险法》确立的五种社会保险项目的责任分担问题,二是中国社会保险制度改革过程中因制度转轨产生的改革成本分担问题。

关于《社会保险法》规定的五种社会保险项目的责任分担,政府责任严重缺失。从权利与义务承担的正当性基础,以及企业等用人单位的社会责任角度上讲,劳动者养老保险的责任,应当由雇主、劳动者个人、政府三方分担;劳动者的工伤保险责任,由于用人单位既是生产经营等盈利活动的受益人,又是职业安全与健康风险当然的责任人,因此,应当由雇主全部承担;医疗、生育和失业保险的责任,带有突出的社会属性,由企业等用人单位承担,缺乏必要的正当性基础,仍然应当由政府承担。




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