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【期刊名称】 《政治与法律》
中国行政管理体制改革的问题与对策
【英文标题】 Problems & Its Countermeasures of Administrative System Reform
【作者】 吕雅范 于新恒【作者单位】 中共吉林省委党校
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政管理体制;改革;问题;对策
【文章编码】 1005-9512(2008)04-0065-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 4
【页码】 65
【摘要】

自20世纪80年代以来的行政管理体制改革中,许多国家普遍认识到,行政管理体制改革有两个核心问题:一个是政府职能转变问题;另一个是组织结构优化问题,而这两个问题往往又是相辅相成的。我国在以往的行政管理体制改革中,由于不能科学处理好二者之间的关系,或重视一方而忽视了另一方,或割裂了二者之间的关系。于是,每一次改革都难以跳出“精简——膨胀”的怪圈。痛定思痛,深化行政管理体制改革,应从理论和实践的结合上,探索好改革的依据,处理好政府职能转变与组织结构优化的关系,把握好改革的对策。这样,我国的行政管理体制改革才会顺利实现预期目标,并会推进政治体制改革和经济体制改革的顺利发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.1103283    
  
  自20世纪80年代以来,世界各国已形成了改革行政管理体制的风潮。特别值得一提的是,许多国家在进行行政体制改革的过程中,都十分注重优化组织结构。我国自改革开放以来开展的历次改革中,许多专家关于要重视优化组织结构问题的呼声也不绝于耳。然而,在实际操作过程中,人们往往忽略了这一点。以致使行政管理体制改革严重滞后。因此,党的“十七大”明确提出要“加快行政管理体制改革”。同时,强调要“优化结构”。最近召开的十七届二中全会又专门研究了行政管理体制改革问题,由此可见,当前深入研究优化行政组织结构、深化行政管理体制改革已是刻不容缓、不可回避的问题。
  一、以往行政管理体制改革存在的主要问题
  以往的行政管理体制改革虽然也注意到了要改革组织结构的问题,但是,由于缺乏科学的理论依据和实践依据,常常做出一些错误的举措,结果不仅未优化组织的结构,反而使组织难以跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
  1、以往行政改革中的机构设置缺乏科学依据
  长期以来,我国在机构设置方面往往缺乏科学的理论依据,就对组织结构动“大手术”。以国务院为例,国务院于2003年颁发的《关于机构设置的通知》中,将国务院机构设置分为6个序列,即国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院直属事业单位。这个设置至少存在以下问题。一是国务院机构设置的6个序列是根据什么设置的?缺乏严格的论证和科学依据。二是在国务院机构设置中,精简管理部门所占比例过大。比如,在国务院前4大序列中,经济类部门就占了39.21%,而社会管理和公共服务类仅占27.45%。三是有些机构划分的序列毫无根据。例如,将国有资产监督管理委员会划分为国务院直属特设机构就没有法律或其他依据,将银行业监督管理委员会等划入国务院事业单位序列,既不科学也不规范。在地方政府机构设置上这类问题就更是屡见不鲜了。
  2、以往行政改革中割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系
  政府职能是政府适应社会环境的需求而发挥的职责和功能。而政府的组织结构则是实施政府职责的载体。由此可见,政府组织结构与政府职能是密不可分的。然而,在以往的历次改革中,人们往往割裂了政府组织结构优化和政府职能转变的关系。从20世纪80年代的中期后,每次改革都把政府职能转变喊得震天响,但却一直却未落到实处,其要害就是忽略了职能的载体。历次改革到最后的硬任务就是精简机构,而这种“精简”往往是简单地合并一些机构,改革风声一过,一些撤销的机构又含“死灰复燃”。因此,政府职能转变离不开政府组织结构优化,同时,组织结构优化又必须以政府职能转变为依据。也只有这样,才能把政府职能转变落到实处。
  3、以往行政改革中把构建科学合理的组织结构和创新管理模式割裂开来
  现有的行政管理体制是在高度集中的计划经济体制下形成的,这种机构设置是每一级政府都是大而全,职能配置“上下一般粗”,上下对口。其结构形式是集决策、执行、监督于一身,权力很难得到制约。
  在以往的改革中,对这种集决策、执行、监督于一身的组织结构形式触动不大,往往是在承认这种结构的模式基础上进行改革。这就把构建科学合理的组织结构与创新管理模式割裂开来了。西方发达国家在改革中普遍探索出将决策、执行、监督职能分开的分权体制。我国虽不能照搬西方的模式,但是,建立决策、执行、监督三者适度分权的管理体制则势在必行。
  4、以往行政管理体制改革中关于组织结构改革的规范化、法制化程度较低
  所谓组织结构改革的规范化、法制化有两方面的含义:一是指行政管理组织改革有完备的可操作性的行政法规;二是具备了对行政权力有效的监督制约机制。我国改革开放以来虽然已经过6次行政管理体制改革,但是,组织结构改革的规范化、法制化程度并不高。比如,《国务院组织法》等极其简约,不便操作;部门组织法尚不成型;行政程序法的出台正在千呼万唤之中。由于缺乏严密的行政组织法律体系,又出现了大量临时机构的设立。一些地方政府为了推动某项工作任务的完成,以“指挥部”、“办公室”等名义设立了大量的临时机构。这些毫无法律根据而设立的机构,不仅进一步影响了组织结构的合理性,而且加大了运行不规范的问题。法宝
  5、中国在服务型政府建设方面还存在一些不容忽视的问题
  在人类社会发展的进程中,政府职能的内容和结构往往取决于其所在的行政环境及社会的公共要求。自从进入市场经济以后,迫使各国政府从统治型政府向管理型政府转变,接着,再从管理型政府向服务型政府转变,这是人类社会政府职能结构发展演进的总体趋势。但是,在强化政府公共服务职能,提高公共服务能力等方面,与美国、英国等发达国家相比,我国的服务型政府建设还存在较大的差距,特别存在一些不容忽视的问题。
  第一,政府职能转变缓慢,影响服务能力提升。西方发达国家适应国际竞争和社会变迁的需要,特别注重转变政府的公共服务职能,将人力资本投资、就业公共服务摆在政府职能的首位。以英国为例,1997年布莱尔任首相以后,主张重构福利国家,采取一系列促进教育发展的政策和鼓励就业的政策,使英国到2005年3月失业率降到2.6%,同时建立了11年至15年的义务教育制度。
  中国经过30年的改革,各级政府的公共服务职能已经有了较大的转变,但从总体上看,政府的公共管理和社会服务的职能还比较薄弱,政府职能转变缓慢。与发达国家相比,突出表现是政府存在“越位”和“缺位”现象。例如,一些地方政府仍在主导市场经济。政府专注于招商引资,投资于私人产品领域,见效快,GDP增长明显,政绩好看。而投资于公共产品见效慢,没人愿意干。特别是一些地方政府至今在乱收费、搞集资、乱摊派,远远超出政府的职权范围,而在市场经济秩序和制度建设方面功夫下得不够,这是典型“越位”与“缺位”的并存。
  第二,公共服务体系和机制不健全。目前,中国正处于城市化的高峰、人口总量的高峰、就业人口总量的高峰与走向老龄化的高峰迭加时期,人民群众的社会公共需求呈快速增长之势,对我国政府的公共服务职能提出了很高的要求。按照2050年中国达到中等发达国家水平、初步实现现代化的目标要求,中国的城市化率到2050年必须达到70%至80%,这意味着在今后50年的时间内,每年约1000万至1200万人从乡村转移到城市,这对政府公共服务水平的提升提出了极为迫切的要求。
  从全面建设小康社会的目标以及完善社会主义市场经济体制的要求来看,从全国人民群众日益增长的社会公共需求来看,我国的公共服务体系还不够健全。
  构建中国特色的政府公共服务体系,既是一项复杂的系统工程,又是一个渐进的过程。现在我国的公共服务状况存在着四个不适应:(1)与健全和完善社会主义市场经济体制的要求不适应:(2)与全面实现小康社会的目标的要求不适应;(3)与满足人民群众日益增长的物质文化要求及解决涉及切身利益的实际问题的要求不适应;(4)与深化政治体制改革、加快民主政治建设进程的要求不适应。
  第三,中国不少地方政府尚未建立起公共财政体制。西方发达国家在建设服务型政府的过程中,都十分重视建立、健全公共财政体系,加大政府对公共服务的投入。
  中国许多地方政府的公共财政体制尚未建立起来,因此,政府对公共服务的投入远不到位。目前我国的公共支出格局还带有很浓厚的“建设财政”的特点。公共支出被大量地运用于政府没有比较优势的用途上,过多地进入了那些本应由市场机制发挥主要作用的领域,特别是竞争性和营利性的领域。我国政府用于经济建设的费用明显偏高,而用于社会服务的费用明显偏低。要从根本上解决这一问题,只有建立公共财政体制,调整公共支出的范围,把生产投资性财政转变为公共服务性财政。
  二、优化行政组织结构,深化行政管理体制改革的对策
  党的十七大指出:“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”为了全面贯彻这一精神,革除行政管理组织结构的种种弊端,在今后的改革中要从多方面、多渠道优化行政组织结构。
  1、调整组织架构,完善行政组织管理体系
  优化行政管理组织结构,首先要理顺层级关系,减少行政层级。据目前世界上191个国家和地区的初步统计,地方行政层次多为二、三级,约占67%,超过三级的只有21个国家,占11%。[1]如印度,实行邦—县一区三级制;美国国土面积与我国相近,也只是实行州—市二级制与州一县一镇三级共存制。
  借鉴国外优化行政组织的成功经验,适当减少我国行政组织层级,由目前的四级制逐步过渡到三级制,可谓势在必行。调整的目标应当以宪法为依据。在条件具备时,逐步将现行的省、市、县、乡四级地方政府架构,恢复为宪法规定的省、县、乡三级架构的行政管理体制。为此,当前需进一步建立好中央与地方分权体系。
  第一,要扩大中央对省级政府的直管面,适当缩小省级行政区规模。所谓扩大中央对省级政府的直管面,即增加省级政府数量和缩小省级政府管理规模。省级政府管理规模和幅度太大已不适应全球化形势下我国经济社会发展的需要,缩小省级规模势在必行。以美国为例,其国土面积与我国大约相同,但人口规模只有我国1/4左右,设50个州。我国却只有34个省级区域。按国际上的标准,6000万人口的规模属于大国的范围,我国的一些省仅就人口来说,在世界上属于大国的规模。从管理的角度来说,不利于省区经济、社会、文化教育、福利等各方面的发展。从理论和现实考虑,我国的省级政府数量应在50个到80个之间为宜,每个省级政府管辖的人口不应超过2000万。目前运行的地方政府四级行政管理体制,致使中央政府管理链过长,其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段:公共政策和财政转移支付很难落实。中央政府的政策越到基层就越变形走样;财政转移支付更是经常不能正确到位,被挪作他用。因此,我国可在条件成熟时将现有的省级区域扩展到50个。这不仅可以从根本上解决上述问题,而且为取消市管县,实现省直管县打下坚实的基础。
  第二,逐步撤销市管县,形成中央和地方三级政府的行政管理格局。撤销市管县体制,逐步实行省直管县可谓势在必行。近几年来,由浙江省率先发起的强县扩权活动,已在全国各地广泛开展起来了,从2002年始各省纷纷开展了“强县扩权”的试点改革。“强县扩权”有三点好处:一是可减少行政层级,提高政府管理效能;二是可克服市管县体制的弊端;三是有利于解决城乡二元结构,缩小城乡差别,可有效地解决“三农问题”。可见,“强县扩权”将为省直管县打下坚实的基础。扩权强县后,省对县财政实行直管,并适当下放经济管理权,仍维持市对县的行政领导地位。下一步,县、市将实行分治,市、县相互不再是上下级关系,各自均由省直管,重新定位市和县的功能。然后,对市级行政区进行改革。要合理扩大市辖区,调整精简机构和人员。具备条件的市变成省直辖市,否则降为县级市。撤销市管县,实现省直管县。
  经过这一系列的改革,就可形成中央和省、县、乡四级政府的局面,真正建立起高效率、高灵敏度的行政网络体系。这样,才能把金字塔式的行政组织逐步改造成扁平型的

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