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【期刊名称】 《政治与法律》
关于党内民主的几个问题
【英文标题】 Problems on Democracy in the Party【作者】 吴炜
【作者单位】 中山大学教育学院【分类】 理论法学
【中文关键词】 党内民主;民主集中制;从严治党【文章编码】 1005—9512(2008)04—0059—06
【文献标识码】 A【期刊年份】 2008年
【期号】 4【页码】 59
【摘要】

关于民主集中制的理解应是:这一制度的重心在当今不是集中而是民主;“民主基础上的集中”不是集中所谓“正确意见”,而是集中多数人的意志;“集中指导下的民主”不是按领导人的意志左右民主,而是依法、依党章实行民主;这一制度不只是要求下对上服从,也包括上对下负责。党的领导体制是一种与行政首长负责制不同的委员会制即集体领导制,“书记挂帅”、“第一书记拍板”是与党的领导体制相违背的。关于“从严治党”,在现时代应着力健全和发展党内民主。认清和解决好这些问题,对健全和发展党内民主以及建设社会主义政治文明具有十分重要的意义。

【全文】法宝引证码CLI.A.1103287    
  中国共产党肩负着领导中国人民进行社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴的历史重任。因此,党的建设的状况直接关系到中国现代化大业的成败。正如在革命战争时期党的建设被作为“三大法宝”之一来看待一样,现代化建设时期,党的建设也同样是不可或缺的。当然,在战争时期与和平年代,党的建设的重心和具体内容有所不同。如果说,在革命战争的严酷环境下,作为革命党,党更多考虑的是如何把自己建设成为一个有严格的纪律性和战斗力,从而能够最终领导革命获得成功的强大组织,那么,在和平建设时期,作为执政党,党除了继续使自己保持以往的特点和优良传统外,必须更多地考虑如何适应现代化建设,特别是社会主义民主政治建设的需要,努力把自己建设成为符合现代民主政治要求、依法执政、依法治国的执政党。这是因为,要建设一个民主、法治的国家,执政党自身首先必须实现民主化,党内民主是实现国家民主和社会民主的基础和先决条件。所谓实现“从革命党向执政党的政变”,应理解为党自身的这种民主化的实现。
  一、如何正确理解民主集中制
  1、民主集中制的重心:集中还是民主
  中国共产党的组织原则是民主集中制。民主集中制是一个包含着两种既对立又统一的要素——民主和集中——的制度,对一个实行这种制度的政党来说,其重心可以因不同的历史条件和处境而偏向不同的方面。在最早主张以民主集中制作为共产党的组织原则的列宁看来,在革命时期,应着重强调集中制,因为只有权力高度集中和党员、党组织具有铁的纪律和组织性,共产党才能对付比自己强大得多的敌人。在俄共建党时,马尔托夫攻击集中制是“专制的官僚主义的治党方式”和“奴隶束缚制”,列宁对此坚决加以反驳,申明他主张的集中制是“民主的集中制”。尽管如此,此一制度的重心此时在集中制。
  在革命战争年代和处于地下斗争时期,共产党必须高度集权,才能有效地指挥全党、统一行动,同强大的敌人进行殊死的斗争。从历史的角度看,这一点已被证明是毫无疑问的。然而,在已经取得政权、成为执政党以后,党掌握着一切国家权力,这与当初作为革命党的艰难处境已有很大的不同,民主集中制的重心也应该随着历史条件的变化而有所改变。如果此时仍然象战争年代那样过多地强调集中而忽视民主,对一个国家的“正规化建设”即制度建设将会带来极大的负面影响。这一点已为改革开放前我国长期的政治经济实践,特别是像“文化大革命”这样的给国家和民族带来灾难性影响的实践所证实。问题其实并不难理解:作为执政党,共产党所集中的不只是党内的权力,也包括国家的权力,而且实际上是集中到各级党的领导人手里。而权力的过分集中,很容易产生权力专横和腐败。因此,掌握国家政权的执政党,无论在党内还是国家机构中,一般应更注重分权而不是集权,包括不同国家机构之间的分权、中央适度分权于地方、党政分权等等。民主集中制所要强调的重点一般不应再是集中,而是民主,尤其是在总体来说并不缺少集中而民主制度尚不够健全的党和国家中,更应如此。关于这一点,应当说,并非今天才有所认识。早在上世纪五十年代中期,当时的党中央就已经对党和国家领导体制中存在的问题有较为深刻的觉察。毛泽东在其著名的《论十大关系》的报告中就曾经把中央和地方的关系列为他所称的“十大关系”之一,表示要认真加以解决。[1]他甚至还对美国的联邦制表示了某种赞赏。当然,强调民主并不是不要集中,实际上,无论什么样的民主都不可能没有集中。把民主与集中对立起来,以为强调集中就不能实行民主,或者实行民主就要放弃集中的观点,既是对集中的误解,也是对民主的曲解。总之,民主集中制的正确实施,首先有赖于正确地把握民主和集中的关系。
  2、“民主基础上的集中”:是集中多数人的意志,还是集中所谓“正确意见”
  长期以来,我们一直把作为民主集中制内涵之一的“民主基础上的集中”解释为“发扬民主,集中正确意见”。然而,这样理解的集中是不可能与民主真正统一起来的,弄得不好,还会使民主集中制蜕变为个人集权。在我国政治生活中,某些领导人热衷于个人专权,其“理由”常常就是所谓要“集中正确意见”。实际上,民主集中制所包含的集中,是指按照法定的程序,经过民主讨论,进行表决,按多数人的意志作出决定,即集中多数人的意志。如果把“民主基础上的集中”解释为“集中正确意见”,则将遇到以下问题:何为“正确意见”?应该由谁来判定某种或某些意见是否正确?这样理解“民主基础上的集中”,说到底,不可能真正地以多数人的意志为准,而最终往往是某个领导人说了算。这种情况当然比那种领导什么人的意见也不听、任何事情都独断专行要好,但充其量也只能算是由领导人来“发扬”民主,听取群众或委员中被领导认为“正确”的意见,离真正意义上的民主还有很大的距离。因为它仍然把决定意见正确与否的权力赋予一个人,而不是由多数人通过法定的程序来决定,因而仍然为个人专断、一人“拍板”留下很大的空间。即便它有时集中的意见是正确的,并且恰好代表了多数人的意志,但也很可能只是“瞎猫碰上死耗子”,无法保证一个较稳定、较可靠的成功率。
  有人可能会说,真理往往掌握在少数人甚至一个人手里,而多数人常常倒是错的。不可否认,这种情况在人类历史上经常可以见到。但这决不能成为否定民主、主张专制的理由,也不能作为把“民主基础上的集中”理解为集中“正确意见”的根据。如果这样看问题,那就是将作为一种制度的民主制(要求遵循“少数服从多数”的原则)与决策的正确与否(显然不能由人数多少来决定)这一认识问题混为一谈了。
  3、“集中指导下的民主”:是依法、依党章实行民主,还是按领导人的意志左右民主来自北大法宝
  民主不是无政府主义,当然不可能没有集中。从概念上说,在“民主”前加“集中指导下”这一限定语,作为希望民主有秩序进行的强调语也未尝不可。问题在于对这一限定语具体含义的理解:是按民主的多数统治原则,实行多数表决制,通过集中多数人的意志来形成决议,由党的政策、国家的法律来指导民主,而还是按某个领导人的旨意即该领导人认为“正确”的意见来“指导”民主?这一点实际上并没有在理论上得到很好的澄清,因而在实行“集中指导下的民主”过程中,某些领导人往往成为民主的主体即民主的恩赐者和指挥者,党员或公民则必须顺从其意志行事,否则就有可能被扣上“极端民主化”、“自由化”、“目无领导”、“无政府主义”、“破坏稳定”等大帽子。显然,这种“集中指导下的民主”实际上违反了民主程序,剥夺了党员或公民的民主权利,仍不过是个人或少数人专断或专权,离真正的民主不啻是南辕北辙。
  4、民主集中制只是要求下对上服从,还是也包括上对下负责
  现行党章对民主集中制的另一个界定是:个人服从组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党服从中央。这种“下服从上”组织原则,不论在革命战争年代还是和平建设时期,无疑都是十分必要和重要的。但笔者以为,光有“下服从上”一条单线,而没有“下监督上”、“上尊重下”、“上对下负责”的另一条线,这对健全和发展党内民主是很不够的。因为所谓党内民主,不能缺少党员个人监督党组织、保护少数、下级监督上级、中央服从全党的意志等原则,这样才能形成上下互动互补、互相制约的机制。
  这种只有下对上服从的“集中制”还是沿袭了革命时期党的组织原则和组织纪律。当年我们党还处在革命时期、地下时期,党员和党的各级组织都很分散,党员也不可能全面了解情况,处于地下的党员更只是单线联系,为了统一行动,强调绝对服从中央,服从上级,是十分必要的。而成为执政党以后,党和国家的各项活动、社会的各种情况,大多是公开的,特别是在信息化时代的今天更是如此,党员和各级党组织都能了解到党和国家的政策与法律和国情、民情以及世界大事,因此就有条件、有能力,也有必要据此监督党的各级组织,直到党中央,以防止权力腐化现象的出现和蔓延。因此,只有“下服从上”这条单线,已远远不能适应新时期对执政党的要求了,必须采取上下双向互动的民主机制。
  当然,强调民主制并不意味着主张权力大分散,否定必要的集中,藐视中央的领导权威。但这种权威应是集体领导的权威。民主基础上的意志集中和权力适度集中,不是树立任何个人的绝对权威,或集权于一人,而是体现在中央通过民主程序制定的路线、方针、政策和国家的宪法和法律,全党和全国要一致遵循,不得擅自违背和各自为政。
  二、关于党委制
  中国共产党的历次党章都规定实行党委制,即委员会制。这种制度属于一种集体领导制,即集体行使权力。之所以要实行这种制度,是因为作为执政党,其职责主要是对国家和社会事务进行思想政治上的领导,是决定大政方针政策的,不是具体处理行政事务的,因而有必要集思广益、民主决策;同时防止由于权力过分集中而导致专制和腐败。党内的这一制度与政府中的行政首长负责制是有区别的。党的委员会制是按少数服从多数的原则做出决定,集体承担连带责任;而政府的首长制是首长个人决断、个人承担责任。在革命时期,党、政、军的分工和界限并不十分明显,基本上是一体化的。这种特殊时期要求党高度集权,特别是在武装斗争中,更要求军事领导人的个人集权。不过在理论上这只限于军事和行政系统。列宁时代俄共的党内组织原则仍然是委员制,在中央委员会和政治局中,并没有设立党的主席、“第一把手”,列宁也只是政府行政机构——人民

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