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【期刊名称】 《政法论坛》
责任政府:思想渊源与政制发展
【英文标题】 Responsible Government:Thought Origin and Constitution Development
【作者】 陈国权 徐露辉【作者单位】 浙江大学公共管理学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 责任政府;民主;法治;政制发展
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 31
【摘要】

责任政府既是一种价值理念又是一种政府制度。若从思想史与政制发展史的双重视角追溯责任政府在西方的历史,可以发现古典时代的民主、法治、混合政体观念与实践为责任政府提供了重要的理论资源与历史记忆,中世纪分权化的社会政治结构、立宪主义以及议会的萌芽则为责任政府在近代的兴起提供了关键的社会条件与发展契机。随着近代契约论、功利主义等思想的兴起,近代国家在封建秩序中孕育形成,责任政府理论与实践最终在西方的立宪政体中确立,成为评判现代政治合法性的重要准则。

【全文】法宝引证码CLI.A.1103329    
  
  责任政府是西方近代政治发展的产物。狭义的责任政府是“一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构。”{1}(P.207)广义的责任政府可界定为人民对公共权力的监督与控制,使公共权力的行使符合人民的意志与利益,直接或间接地对人民负责。无论是基于政制的狭义界定还是基于价值内涵的广义阐释,归根结底责任政府的要义在于公共权力的行使者必须对公共权力的最终所有者负责。实际上,作为现代政治合法性的重要评判标准,责任政府既包含了民主、法治等价值理念,又与分权制衡的宪政体制有着密切的关系。近代西方民主理论论证了权力的来源与归属,奠定了责任政府极为关键的政治基础。法治思想规范了权力运作的范围与规则,为责任政府提供了制度规范与法律保障。熔民主、法治于一炉的立宪体制旨在实现限制权力、保护权利之宗旨,成为责任政府赖以成立与维续的政制框架。本文试从思想史与政制发展史的双重视角,发掘责任政府的思想渊源,探寻政制发展的轨迹,以期为当代中国责任政府的建设提供一份历史参照。
  一、古典时代的贡献:责任意识的萌生与立宪体制的实验
  当追溯责任政府的思想渊源与政制发展时,古希腊与古罗马是无法回避的源头。正如美国学者沃特金斯在论及自由主义传统时所指出的,“现代世界兴起于旧世界的废墟之上,却依然紧密联系着古代城邦的法律概念。”{2}(P.18)古典时代是责任意识萌生的时期,并衍生出一系列旨在监督权力、保障责任的政制设计。举其要者言之,这一时期对责任政府的贡献在于城邦的民主、法治、混合政体理论与实践,尽管这些影响间接而隐约。
  “关于责任的设计与文明政府同样古老,它在各种政制中都不可或缺。”[1]古希腊的民主政体首次用直接选举的方式确定了当权者的权力来源,公民不论贵贱,轮番为治,任情而行,各如所愿。正如伯里克利所言,“我们的制度之所以被称为民主政治,因为政权是在全体公民手中,而不是在少数人手中……任何人,只要他能对国家有贡献,绝不会因为贫穷而在政治上淹没无闻。”{3}(P.130)伯氏豪言的政治理念由城邦政体的三个要素来落实,即议事机能、行政机能和审判(司法)机能。城邦最高的权力机关是公民大会,一切重大事项如战争与和平、法律的制定以及重要的司法审判都必须经过公民大会的同意方可生效。“公民大会有权对执政官和将军进行信任投票,以检查是否称职。若多数公民对某一官员投不信任票,他就得受法庭审查……”{4}(P.69)。陪审团是审判法庭的判决实体,陪审员用抽签方式选出,任期为1年,每次用抽签方式指派陪审员到各类法庭。除了将军由选举产生并可连任之外,行政官员都用抽签决定,任期1年且不可连任。直接授权的结果是责任意识的萌生,突出表现在对行政官员的监督与制约。比如,被委任的官员在任职前,陪审法庭必须对其实行“认可听证会”程序,须多数同意后方可履行。任职期间,任何公民都可对他们提出指控以监督公共权力的行使。任期结束后,须递交任职期间的行为简历,经审查后方可按其所愿卖掉财产或离开所在的城市{5}(P.78-94)。尽管议事、行政、审判三要素之间的关系模式离近代的分权制衡甚远,但是控制权力的意识却是很明显的。或许更为重要的是,全体公民而非君主或贵族成了城邦权力的最终拥有者,人类历史上第一次民主实践体现了这样的宪法理念,即“雅典行政官员的权力来自公民大会,他们能否继续执政,要看公民大会是否还信任他们”{6}(P.176)。
  古代的希腊人不仅实践民主政治,预告千年之后“主权在民”的伟大宣称。更为重要的是,希腊人矢志追求“法律下的自由”,以制约民主政治所不可避免的短视、反复无常乃至以众欺寡的倾向。以捍卫古典自由为己任的哈耶克发现,对古雅典人来说,只根据公民大会的一项律令去改变法律在任何时候都是不合法的,而且修正所谓的“内部规则”,只能通过极为复杂的程序才能展开,这个程序的实施还有赖于一个经由专门选举产生的机构,即nomothetae。但是,哈耶克也深刻洞识到在雅典民主制度中,“享有主权”的人民所具有的不受约束的意志与法治之间存在着内在冲突{7}(P.128)。其实,古代先哲对区分法律与统治者特定意志方面已经做了不懈的努力。柏拉图在晚年所著的《法律篇》中承认,在理想国无法实现时,法治国是“第二等好的国家”,而实施法治的关键是统治者守法,统治者应当是“法律的仆人”。亚里士多德认为,尽管完全按照成文法律统治的政体不会是最好的政体,但是“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情的;人类的本性(灵魂)便谁都难免有感情。”{8}(P.163)因此,从构建现实可能的好政体出发,法治是优于人治的统治模式。“法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威,执政人员和公民团体只应在法律(通则)所不及的‘个别’事例上有所抉择,两者都不该侵犯法律。”{8}(P.192)英国学者维尔认为:“这种对法律、对确立的规则之重要性的强调是古希腊人思想的精髓,因为他们深深信服对国家应当如何运行的方式作出了恰当安排的重要性。”{9}(P.22)作为这一努力结出的硕果,“法律下的自由”为后世的法治理论与实践提供了至为宝贵的思想资源。如果承认法治是责任政府关键的必要条件的话,那么这一思想成果对责任政府同样重要。
  古希腊构想的“混合政体”理想在古罗马得到实践。混合政体的实践对责任政府的意义在于,多元的政治机构相互对抗的共和体系历史性地出现在政治领域。在混合政体中,元老院、行政官员和公民大会是主要的政治机构。公民大会是立法机构,拥有制定法律、宣战、选举行政官员等权力。贵族把持的元老院虽没有独特的职能,但是它的建议极其重要,在外交、财政以及对外省的控制等特定领域往往具有决定性作用。执政官是共和国最高的行政官员,每年由公民大会选举2名,一名执政官的决策可能会受到另一名执政官或任何一名保民官的否决。保民官是罗马共和国颇具特色的建制,设置的初衷是保护公民免受国家专断权力的侵害。公民大会每年选举10位保民官,赋予他们否决行政官员惩罚权的权威,甚至包括有违平民利益的公民大会的法案和元老院的法令。波里比乌斯赞许罗马共和国是有史以来设计得最好的政治体系,他认为受统治历史变化自然周期的影响,没有一种政府体系能够长治久安,但是与其他政体相比,混合政体能够抵制衰退。罗马共和国整合了各种政体的各种优点,元老院、公民大会、执政官分别体现了贵族因素、民主因素和君主因素,这三种因素不论在政治体系中,还是在日常实践中都是平等、和谐、平衡的。“国家的每一部分的权力不是牵制其他的部门就是与它们相互合作。”{5}(P.133)维尔认为,波里比乌斯的贡献在于“提供了将混合政体理论转化为制约平衡理论的模式;据此,政府的机构也许并不全都各自代表了某个不同的‘阶级’,而是机构自身就在政府结构内提供了一种制度性的制约”{9}(P.33),从而为新的宪法理论即分权制衡论奠定了基石。
  肇端于希腊并由罗马进一步发展的古典时代的政治理论与实践可以看作是西方文明史上立宪政治的第一次实验,尽管随着罗马帝国的兴衰及封建社会的沉浮,这一伟大的实验几乎在西方世界沉寂了千年之久,但是当位于亚得里亚海西北端的几个不起眼的小岛又出现似曾相识的社会政治土壤时,责任政府的生命动力又复萌了。正如哈贝马斯所言,从思想史层面讲,意识形态本身就有着能够跨越数个世纪而保持稳定的延续性{10}(P.4)。近代的思想家们面对现实的问题,不断地从古代寻求灵感与意识形态斗争所需的智识武器。历经曲曲折折的发展,终至现代立宪政体在西方的建立与完善,恰似印证了先哲的智慧并非遥远的绝响。
  二、中世纪的遗产:责任政府的封建背景与议会的萌芽
  如果说,古典时代对责任政府的贡献在于,诸如民主、法治、混合政体等理论与实践为后世思想家提供了可资利用的理论资源与历史记忆的话,那么,中世纪的社会政治结构、教会立宪主义等封建背景则直接影响了现代国家的成长与责任政府的建立。近代政治由封建社会孕育绝非偶然,在很大程度上近代的民主政治实由诸种社会政治力量斗争妥协而成。中世纪的西方恰恰提供了分散化的权力结构与各种社会力量分化博弈的制度架构,加之教会立宪主义对君权的限制,东方式的专制君权很难牢固确立。中世纪的君主或受贵族牵制,或受教会挑战,甚至根深蒂固的习俗和惯例都对王权有约束作用。正是在这样的背景下,因斗争竞夺而谈判妥协才能成为政治过程的常态,立宪政体与责任政府才有萌生的曙光。
  西方封建社会至少存在着领主、国王和教会三重权威。在西方封建的社会关系中,领主与陪臣(包括国王与诸侯)的关系是双向契约式的,任何一方都不得享有绝对的权利而无须承担相应的义务。如果领主不履行诺言,便会失去享有的权利。国王是贵族的首领,但绝非至尊的独裁者,国王也须尊重贵族拥有的古老特权。而且,按照惯例国王在做出重大决策之前,应向诸侯和主要臣属征求意见,“按照当时人们普遍接受的好政府的准则,无论哪个等级的首领,没有事先的协商,都不能做出任何重大决定。”{11}(P.655),尽管征求意见的范围一般仅限于宫廷。著名史学家布洛赫指出,“西欧封建主义的独创性在于,它强调一种可以约束统治者的契约,因此,欧洲封建主义虽然压迫穷人,但它确实给我们西欧文明留下了我们现在依然渴望拥有的东西”{11}(P.714)
  中世纪盛行“双剑论”,即“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”,国王管辖世俗事务,教会管辖属灵事务。在此观念下,国王的权力是有限的,更不是最高的,因为教会是上帝在人间的代表,有着更高的道德目的。这一二元社会观是如此重要,以致于沃特金斯将之视为西方文明确立的标志,“中世纪人民相信,国家并非道德目的,而乃是须受社会大众的良心予以指导掌控的行政机构。这样将社会与政府明确分立,并赋予相对于政治组织的社会组织更高的道德权威,这种观念古代社会决不曾出现过,而其出现,正代表着西方文明的确立。”{2}(P.36)直至16世纪宗教改革,王权与教权始终此消彼长,相互抗衡,在相当程度上成功抵制了专制君权在西方的兴起,尽管罗马教会的内心意图也在于树立专制主义{12}(P.18)。
  源出于教会的立宪主义也对王权构成限制。法的卓越不凡是中世纪广为接受的信念。当时的人们相信,社会的秩序是宇宙秩序的反映和表征,是由上帝为保障世界的有序运行而制定的法所安排的{13}(P.26)。人类法不是“制定”的,而是“发现”的,是代表着神之理性与意识的永恒法、自然法在人间的摹本,任何违背公平正义的人类法便失去了法律的资格,也就不具有约束人们良知的效力。“在这种无所不在的理性中,法的‘命令’的一面被减少到最低限度,这种理性必然建议一种宪政的而不是独裁的秩序。独裁统治是不需要的,因为那些受到法律影响的人们可以很容易达成认同。”{13}(P.28)而且,在中世纪观念中,只有行使正义权力的国王才是上帝的人间代言人,若国王实施不义,则沦为魔鬼的大总管。“奥古斯丁认为,如果国家法律不符合自然法和正义,便不具有真正法律的特征,国家也不是真正的国家。……没有正义,便没有国家。”{14}(P.65)亨利三世统治时期王座法院大法官布雷克顿庄重宣称,“国王在万人之上,但是却在上帝和法律之下。”{15}(P.35)此言后被17世纪英国著名大法官柯克引用,用于反驳英王詹姆士一世干预法院独立裁决的企图。
  从政制发展角度言之,中世纪议会的成长对于责任政府的建立具有十分重要的意义。正如著名学者弗里德里希所言,“中世纪的宪政成了‘依靠和通过’(by and with)等级集团的政治,对于讲英语的人民来说,它集中体现在议会制度的发展过程之中。”{13}(P.20)以英国为典型的中世纪议会概源出于日耳曼人的“马克大会”或民众大会,国王主持、高级教士、世俗贵族、宫廷近臣等显贵参加,保留了集体表决、多数认可的原则,在一定程度上延续了古希腊罗马的民主传统。起初,议会也只不过是国王统治的工具,以备决策咨询或笼络人心之需。后来,由于内外战争频繁,巨大的战争开支使国王的财政捉襟见肘,而按中世纪习惯,平时国王以自身收入支付费用,若征收动产税或关税须征得纳税人同意,因此迫使国王通过议会向国民征税。各支社会力量也趁着动荡的时世,纷纷进入议会争夺或巩固权力,带来了议会权力的扩大和发展。特别是随着“无代议士不纳税”(No taxation without representation)观念的深入人心,议会越来越成为公意的渊源与限制王权的重镇,及至英国光荣革命后议会至上的理念与政制确立,西方第一个责任政府宣告成立。
  尽管中世纪为责任政府提供了极为关键的社会土壤与政治观念,但当时的价值理念与政治秩序毕竟不能支撑责任政府在封建社会获得真正发展。比如,中世纪盛行的契约观念究其实质而言乃是一种“政约”(governmental contract),只是在统治与被统治关系已经建立的前提下,强调对统治者权力的某种限制而已,这迥然有别于近代思想家提出的“社约”(social contract)观念,因为后者旨在探寻国家起源,强调缔约之前不存在国家,政府只是契约的产物。而这种观念在当时是不存在的{16}(p.40)。又如,中世纪的宪政诉诸自然法,自有约束统治者的苦心,在神学的时代也有一定的效力。但是,诸如何为自然法,人类法是否体现了公正等等问题毕竟见仁见智而极易受情感、欲望特别是权力的侵扰与遮蔽,至于统治者是否愿意遵守法律则惟系一己之良心了。因此,从根本上说,只有在经历了启蒙运动、宗教改革以及工业革命之后的西方,才真正产生了责任政府的智识背景与现实条件,责任政府与近代国家的转型乃至近代化进程是紧密联系在一起的。
  三、近代国家的转型与责任政府:契约论、功利主义与立宪政体
  著名史学家昆廷·斯金纳在《近代政治思想的基础》一书中指出,在13世纪后期到16世纪末这一时期,近代国家概念逐渐形成,“从‘维持他的国家’——其实这无非意味着支撑他个人的地位——的统治者的概念决定性地转变到了这样一种概念:单独存在着一种法定和法制的秩序,亦即国家的秩序,维持这种秩序乃是统治者的职责所在。这种转变的一个后果是:国家的权力,而不是统治者的权力开始被设想为政府的基础,从而使国家在独特的近代术语中得以概念化。{17}(p.2)。这一历史性的转变对于责任政府而言具有双重意义。一是,它或明或暗地点出了基础性的责任指向问题,也即谁对谁负责的问题。在封建王朝,臣民对国王及其家族负责,甚至“国王不为非”成为金科玉律。而近代立宪国家以维续国家秩序为宗旨,政府至少在形式上是对选民或者选民选出的代议机构负责的。责任指向的这种关键性转换表征着近代国家的成长,契约论者通过重新思考政府的起源、范围和目的等终极性问题对此作了规范性论证。二是,它促使形成功能主义政府观。前现代政治的合法性一般建基于传统、习俗、惯例或者某位魅力型的领袖之上,政府存在的理由或是“历来如此,无须追问”,或是臣民们认为追随具有某种魔力的领袖会给他们带来福祉。总之,传统国家及其统治者往往被神来自北大法宝

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(英)《布莱克维尔政治学百科全书》,邓正来等译,中国政法大学出版社2002年版。

{2}(美)弗里德里希·沃特金斯:《西方政治传统——现代自由主义发展研究》,黄辉等译,吉林人民出版社2001年版。

{3}(古希腊)修昔底德:《伯罗奔尼撒战争史》,谢德风 译,商务印书馆1959年版。

{4}何勤华:《西方法学史》,中国政法大学出版社1996年版。

{5}(美)斯科特·戈登:《控制国家——从古代雅典到今天的宪政史》,应奇等译,江苏人民出版社2005年版。

{6}蒋劲松:《责任政府新论》,社会科学文献出版社2005年版。

{7}(英)哈耶克:《法律、立法与自由》(第1卷),邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版。

{8}(古希腊)亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版。

{9}(美)M·J·维尔:《宪政与分权》,苏力译,三联书店1997年版。

{10}(德)哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东 译,学林出版社1999年版。

{11}(法)马克·布洛赫:《封建社会》,张绪山等译,商务印书馆2004年版。

{12}(意)圭多·德·拉吉罗:《欧洲自由主义史》,杨军 译,吉林人民出版社2001年版。

{13}(德)卡尔·J·弗里德里希:《超验正义——宪政的宗教之维》,周勇等译,三联书店1997年版。

{14}(英)韦恩·莫里:《法理学——从古希腊到后现代》,李桂林等译,武汉大学出版社2004年版。

{15}(美)爱德华·S·考文:《美国宪法的“高级法”背景》,强世功译,三联书店1996年版。

{16}蔡拓:《契约论研究》,南开大学出版社1987年版。

{17}(英)昆廷·斯金纳:《近代政治思想的基础》,奚瑞森等译,商务印书馆2002年版。

{18}张贤明:《论政治责任——民主理论的一个视角》,吉林大学出版社2000年版。

{19}(英)洛克:《政府论》(下),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版。

{20}(英)约翰·麦克里兰:《西方政治思想史》,彭淮栋 译,海南出版社2003年版。

{21}(美)戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社1998年版。

{22}陈弘毅:《法治、启蒙与现代法的精神》,中国政法大学出版社1998年版。

{23}(美)斯迪尔顿:《自由与法治》,载《宪政主义与现代国家》,三联书店2003年版。

{24}(英)哈耶克:《通往奴役之路》,王明毅等译,中国社会科学出版社1997年版。

{25}2002年人类发展报告:《在碎裂的世界中深化民主》,中国财政经济出版社2002年版。

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